Политическое и экономическое развитие Австрии

“Постоянный нейтралитет” стал важнейшим фактором австрийской экономики и политики. Этот международно-правовой статус страны имеет столь большое значение, что представляется уместным более подробно коснуться его истории и некоторых связанных с ним проблем.

При оценке постоянного нейтралитета Австрии следует принять во внимание, что для австрийского народа этот статус является совершенно новым, так как с 1529 года его страна была ядром великой державы и в этом качестве он привык жить в крупном, почти автаркическом политическом сообществе.

Австрийская республика образовалась в ноябре 1918 г. после распада Австро-Венгерской монархии. В 1938 г. произошло насильственное присоединение Австрии к нацистской Германии. После освобождения Австрии в 1945 г. ее территория была разделена на советскую, американскую, английскую и французскую зоны оккупации. Великие державы осознавали, что существование независимой Австрии необходимо для поддержания мира во всем мире. Это создало основу для усилий австрийского правительства, с 1945 года направленных на восстановление независимости страны.

Уже в 1946 году на сессии Совета министров иностранных дел союзных государств делались попытки внести на повестку дня вопрос о заключении Государственного договора с Австрией. Летом 1946 года фактически обсуждалось состояние австрийского вопроса. В январе 1947 года заместители министров иностранных дел смогли приступить к разработке проекта договора, и почти половина его статей была согласована. Но многие сложные пункты остались неразрешенными.

Московская конференция министров иностранных дел, которая проходила с 10 марта по 24 апреля 1947 года, выявила по австрийскому вопросу многочисленные разногласия между западными державами и Советским Союзом. После также безуспешной конференции министров иностранных дел в Лондоне (ноябрь – декабрь 1947 года) обсуждением австрийского вопроса занимались заместители министров иностранных дел союзных государств, но и они не достигли какого-либо решения. Особенно трудно поддавались решению вопросы “германского имущества” и югославских территориальных притязаний к Австрии.

Одной из существенных проблем для восстановления и создания политического порядка всех европейских стран в послевоенной Европе стало решение об участии в плане Маршалла и Организации европейского экономического сотрудничества. Для Австрии с самого начала было делом само собой разумеющимся принять помощь по плану Маршалла и сотрудничать с ОБЭС. Это была важная предпосылка для гигантской восстановительной работы после разрушений, причиненных войной.

Создание НАТО в апреле 1949 года и берлинская блокада недвусмысленно показали явную тенденцию к образованию блоков в Европе. Тем решительнее было стремление Австрии сохранить независимую позицию вне блоков. На Парижской конференции министров иностранных дел в мае – июне 1949 года было достигнуто принципиальное согласие по основным пунктам. Прежде всего Советский Союз более не поддерживал югославских территориальных притязаний. Границы Австрии по состоянию на 1 января 1938 года оставались неизменными. Заместителям четырех министров иностранных дел было поручено разработать в течение последующих двух месяцев проект договора; однако по экономическим вопросам прийти к общему мнению не удалось.

Дальнейшие переговоры (Лондон, 4 июля – 1 сентября 1949 года; Нью-Йорк, сентябрь 1949 года), проходившие в соответствии с решениями Парижской конференции, вновь привели лишь к частичным результатам. После более чем 250 заседаний в 1950 и 1951 годах переговоры в конце концов прекратились.

Для того чтобы их возобновить, западные державы разработали в 1952 году так называемый “сокращенный вариант” Государственного договора. Это стало возможным в результате того, что все пункты, включавшие в себя вопрос о суверенитете Австрии, были просто-напросто вычеркнуты.

Однако Советский Союз отклонил этот сокращенный вариант. В то же самое время, когда Советский Союз отклонил западные предложения “сокращенного варианта”, Федеральное правительство на заседании Национального совета Австрии со всей ясностью объявило своей будущей политикой нейтралитет в качестве международно-правовой позиции Австрии.

Летом 1952 года Федеральное правительство передало всем государствам, с которыми Австрия поддерживала дипломатические отношения, меморандум, в котором содержалось требование прекратить оккупацию, восстановить суверенитет, а также согласие принять сокращенный вариант Государственного договора. Бесчисленные заседания заместителей министров иностранных дел, по существу, давали повод к опасениям полного застоя в переговорах.

Одновременно Федеральное правительство через посредничество Бразилии искало поддержки ООН для того, чтобы возобновить переговоры о Государственном договоре. В декабре 1952 года Генеральная Ассамблея ООН без возражений, лишь при 2 воздержавшихся, приняла резолюцию, в которой содержалось положение об ответственности союзников за восстановление суверенитета Австрии на основе Московской декларации 1943 года. Решение Генеральной Ассамблеи и последовавший обмен нотами остались, однако, без результатов.

Следующая попытка возобновить переговоры по Государственному договору была сделана летом 1953 года. Таким образом, именно австрийское Федеральное правительство поставило на обсуждение вопрос о нейтралитете в связи с переговорами о Государственном договоре. Отсюда видно, что утверждение, будто в 1955 году Австрия лишь в принудительном порядке приняла нейтралитет по предложению ее партнеров по переговорам, неправильно. Выдвигая предложение о постоянном нейтралитете, Австрия в то же время не отказалась от своего суверенитета. Условия 1953 года содержат лишь обязательство в отношении военного нейтралитета, который должен был бы осуществиться не путем заключения международного договора, а путем одностороннего австрийского заявления как суверенного акта Австрии.

Тем самым была бы создана преграда для вмешательства великих держав в австрийские дела. Знаменательно, что годом раньше в австрийском парламенте были проведены подробные оживленные прения по вопросу определения нейтралитета и его ограничения областью международного права.

Помимо контактов с оккупационными властями, австрийские политики осуществляли оживленный обмен мнениями также и на международной арене; они стремились к установлению сотрудничества Австрии в международных организациях. Это отвечало также желанию Австрии укрепить международную позицию путем участия в этих организациях и тем самым подчеркнуть независимую позицию Федерального правительства, несмотря на существование особого союзнического режима.

Прежде всего Австрию интересовала ООН. Однако до подписания Государственного договора о полном участии в ней не могло быть и речи. После заключения второго контрольного соглашения оккупационных властей для Австрии в июне 1946 года стало возможным по крайней мере участие и сотрудничество в специализированных организациях ООН.

Австрия была “вновь принята” в старые организации Лиги наций, в которых она в свое время перестала участвовать. Это были Международный союз электросвязи (1945), Всемирный почтовый союз (1946) и Международная организация труда (1947). В 1948 году Австрия состояла уже членом десяти международных организаций. Оживленно поддерживались также двусторонние внешнеполитические контакты. Лишь в мае 1955 г. представители СССР, США, Англии, Франции и Австрии подписали в Вене Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии. В октябре 1955 г. австрийский парламент принял конституционный закон о постоянном нейтралитете страны.

Решающий успех в усилиях добиться подписания Государственного договора пришел в январе 1954 года на Берлинской конференции министров иностранных дел, на которой австрийская делегация впервые сделала заявление, что Австрия не присоединится к какому-либо военному пакту и не допустит создания военных баз на своей территории. И хотя это заявление и не привело к принятию конференцией каких-либо решений, но оно все же создало основу для заключения в дальнейшем Государственного договора. Оно, несомненно, подготовило почву для заявления тогдашнего министра иностранных дел СССР Молотова об Австрии от 8 февраля 1955 года, из которого было видно, что нейтралитет, предложенный Австрией на Берлинской конференции, станет подходящей основой для достижения единства.

Московский меморандум от 15 апреля 1955 года явился логическим следствием этого заявления. Его следует также признать первым международным документом о постоянном нейтралитете Австрии. Этот меморандум содержит следующие положения, касающиеся австрийского нейтралитета.

В ходе обсуждения в Москве 12 – 15 апреля 1955 года вопроса о быстрейшем заключении австрийского Государственного договора советской и австрийской делегациями было достигнуто соглашение о том, что, федеральный канцлер Австрии, вице-канцлер и министр иностранных дел Австрии в связи с заключением австрийского Государственного договора позаботятся о принятии австрийским Федеральным правительством следующих решений и мер:

1. В духе уже сделанного Австрией на Совещании в Берлине в 1954 году заявления о неприсоединении к военным союзам и недопущении военных баз на своей территории австрийское Федеральное правительство сделает Декларацию в форме, налагающей на Австрию международное обязательство о том, что Австрия будет постоянно придерживаться нейтралитета такого рода, которого придерживается Швейцария.

2. Австрийское Федеральное правительство в соответствии с постановлениями федеральной конституции представит австрийскому парламенту эту австрийскую Декларацию для принятия по ней решения непосредственно после ратификации австрийского Государственного договора.

3. Федеральное правительство предпримет все соответствующие шаги для того, чтобы эта, подтвержденная австрийским парламентом Декларация получила международное признание.

4. Австрийское Федеральное правительство будет приветствовать предоставление четырьмя великими державами гарантии целостности и неприкосновенности австрийской государственной территории.

5. Австрийское Федеральное правительство будет выступать перед правительствами Франции, Великобритании и Соединенных Штатов Америки за такое заявление о гарантии четырьмя великими державами.

После вывода иностранных войск с территории Австрии Национальный совет принял 26 октября 1955 года конституционный закон о нейтралитете.

Текст закона был направлен всем государствам, с которыми Австрия поддерживала дипломатические отношения, с просьбой признать постоянный нейтралитет Австрии. 61 государство – часть из них совершенно определенно, а некоторые путем принятия к сведению без возражений – пошло навстречу этой просьбе.

Этот закон означал принятие Австрией следующих прав и обязанностей постоянно нейтрального государства:

1. Государство обязано соблюдать международно-правовые нормы нейтралитета в случае любых войн между другими государствами.

2. Оно не только имеет право, но и обязано всеми имеющимися в его распоряжении средствами защищать свою территорию от нападения извне. Постоянный нейтралитет должен быть, таким образом, вооруженным нейтралитетом.

3. Оно не имеет права принимать на себя и в мирное время какие-либо обязательства, которые могли бы вовлечь его в войну. Следовательно, оно не имеет права заключать договоры о союзе или предоставлять другому государству военные базы на своей территории, так как в результате этого оно может быть вовлечено в войну, которую ведут другие государства.

Кроме того, нейтральное государство не имеет права вступать в союзы, которые в случае войны могут вынудить к действиям, нарушающим обычные правила нейтралитета, которые вступают в силу лишь в военное время. Эти вынужденные действия называют “вторичными обязанностями или предварительными действиями постоянного нейтралитета”.

4. В то же время ему разрешается получать от других государств гарантии целостности своей территории и принимать заявления о таких гарантиях.

5. В прочих отношениях нейтральное государство имеет полную свободу определять свою внутреннюю и внешнюю политику до тех пор, пока оно не возьмет на себя каких-либо нарушающих нейтралитет договорных обязательств.

6. Особенно следует подчеркнуть, что не возникает обязанности соблюдать идеологический нейтралитет. Свобода печати и выражения мнений не ограничивается в результате принятия политики постоянного нейтралитета.

Обязанности, вытекающие для Австрии в результате провозглашения ею нейтралитета, четко изложены в конституционном законе от 26 октября 1955 года. В нем провозглашено, что Австрия придерживается постоянного нейтралитета, что во всех войнах, которые могут возникнуть, она будет нейтральной, но оно означает также, что Австрия уже в мирное время не будет вступать в союзы, которые в случае войны между другими государствами сделают для нее невозможным действовать в соответствии с нормами нейтралитета, которые изложены в Гаагской конвенции от 18 октября 1907 года о нейтралитете в сухопутной и морской войне, а также в общих положениях международного права.

К вытекающим из них обязанностям нейтральных государств относится, в частности, запрещение использования их территории воюющими сторонами и оказание ими поддержки воюющим государствам, например, в виде поставок военных материалов или предоставления займов на военные нужды.

Кроме того, Гаагская конвенция 1907 года содержит положение о том, что все ограничения и запреты, которые нейтральное государство налагает на частных поставщиков военных материалов (государственные поставки таких материалов запрещаются), должны одинаково распространяться на все воюющие стороны.

Принимая во внимание эти обязанности, постоянно нейтральное государство может по своему усмотрению определять свою внешнеторговую политику. Хотя и не существует такого понятия, как общий экономический нейтралитет, но постоянно нейтральное государство уже в мирное время не имеет права вступать в хозяйственные связи, которые в случае войны сделают невозможным выполнение этим государством вышеупомянутых обязательств.

Конституционный закон от 26 октября устанавливает далее, что Австрия будет всеми имеющимися в ее распоряжении средствами поддерживать и защищать свой постоянный нейтралитет. Из этого вытекает, с одной стороны, что Австрия должна так осуществлять свою внешнюю политику, чтобы не быть втянутой в войну, а с другой стороны, она обязана защищать свой нейтралитет также и вооруженным путем.

Наконец, упомянутый закон содержит положение, что Австрия и в мирное время не имеет права вступать в военные союзы и допускать создания военных баз иностранных государств на своей территории.

Правительственное заявление, сделанное 26 октября 1955 года в Национальном совете, ясно указывает на то, что в результате принятия закона о нейтралитете никоим образом не нарушаются основные права и свободы граждан. Далее в заявлении говорится, что нейтралитет возлагает обязательства на государство, а не на отдельных граждан государства. Духовные и политические свободы каждого, в особенности свобода печати и выражения мнений, не затрагиваются постоянным нейтралитетом. Тем самым обосновывается и отсутствие обязательств по соблюдению идеологического суверенитета.

Развитие нейтралитета и новых форм межгосударственного сотрудничества создает для постоянно нейтрального государства дополнительные проблемы. Когда возник нейтралитет и начали складываться нормы нейтрального права, определенные аспекты международных отношений нашего времени еще не существовали. Так, например, не было сверхдержав, Лиги наций, Организации Объединенных Наций, а также региональных экономических союзов. Понятно поэтому, что тогдашнее нейтральное право не могло принять во внимание этих аспектов и вынуждено делать это в настоящее время. В этой связи возрастает значение различий между нейтральным правом и нейтральной политикой. Нейтральное право является обозначением тех международно-правовых норм, которые возлагают определенные международно-правовые обязанности на нейтральное государство. К ним относится и обязанность в рамках вышеприведенных соображений проводить нейтральную политику. Однако формирование этой политики остается в компетенции самого нейтрального государства.

Нейтральное право, как оно изложено прежде всего в Гаагских конвенциях, представляет собой общие правовые нормы для всех нейтральных стран, например, принцип неучастия в военных союзах или принцип одинакового подхода ко всем участникам войны при экспорте важных в военном отношении товаров. Из нейтрального права логически вытекают следствия для нейтральной политики, определение которой, как уже отмечалось выше, является компетенцией каждого нейтрального государства. Постоянно нейтральное государство должно уже в мирное время так проводить свою политику, чтобы всегда соблюдались нормы нейтралитета.

Однако если нейтральное право одинаково для всех нейтралов, то нейтральная политика каждой нейтральной страны определяется ее географическими, политическими, экономическими и военными условиями. Нейтральное право является, таким образом, абсолютным, а нейтральная политика – относительной.

После заключения в 1955 году Государственного договора Федеральное правительство обратилось с просьбой о приеме в Организацию Объединенных Наций. Уже в преамбуле договора великие державы заявили о своей готовности поддержать просьбу Австрии о допуске ее в Организацию Объединенных Наций. Таким образом, союзнические державы считали участие в такой международной организации, как Объединенные Нации, полностью соответствующим статусу постоянного нейтралитета Австрии. В декабре 1955 года было удовлетворено заявление Австрии о приеме в Организацию Объединенных Наций. ООН приняла тем самым государство, которое уже к моменту вступления в эту международную организацию придерживалось политики постоянного нейтралитета.

Уже в 1956 году Австрия вступила в Европейский совет. Следует упомянуть и об отношении к другим региональным объединениям государств, вроде Организации экономического сотрудничества и развития (ОЕСД), Европейской ассоциации свободной торговли и Европейского экономического сообщества. В то время как две первые организации построены на классических принципах кооперации, в частности на основе единогласия при принятии решений, принципы организации ЕЭС совсем иные. Сообщество является наднациональным учреждением, в котором решения принимаются большинством голосов и которое развивается от таможенного союза в экономический союз. Таким образом, если участие нейтрального государства в организациях, которые были названы первыми, вполне возможно, то принадлежность к объединениям второго рода для нейтральных государств возможна лишь при определенных условиях или при соблюдении ими полного суверенитета путем заключения определенных договорных соглашений с такими организациями. Нейтральное государство не может согласиться с принятием решения большинством голосов, что ставит под вопрос его суверенитет. Поэтому господствующей является точка зрения, что постоянно нейтральное государство, исходя из своего международно-правового статуса, не может быть полноправным членом подобного объединения государств. Если нейтральное государство сделает это, то возникает опасность, что в случае войны оно не будет в состоянии выполнять свои обязательства, вытекающие из нейтралитета, так как в результате своих экономических связей с хозяйственным объединением оно не сможет принимать самостоятельных решений.

Нейтралитет Австрии не был навязан в результате внешнего давления, а был принят совершенно добровольно. Для сохранения единства государственной территории Австрия должна была стоять в стороне от конфликта между Востоком и Западом. Заключение Государственного договора в 1955 г. стало возможным лишь при условии, что Австрия не присоединится ни к одному из военных блоков. Австрийцы сочли поэтому принятие нейтрального статуса наиболее целесообразной политикой, ведущей к достижению, а затем сохранению свободы и независимости страны. Государственный договор 1955 г. создал необходимые условия для развития Австрии как независимого демократического государства, для подъема ее национальной экономики и культуры.