Международный опыт государственной социальной политики

Анализ мировой и отечественной политической практики показывает, что особое значение, особую ценность в современных условиях приобретают такие черты государства, которые определяют его отношения с обществом, социальными группами и отдельными гражданами. Их цивилизованный характер, уважение прав человека, высокая правовая культура всех субъектов общественных отношений нашли воплощение в понятии правового, демократического государства. В мировой теории и практике государственного строительства с середины XX века в качестве его комплексной сущностной характеристики все больше утверждается понятие «социальное государство» (от немецкого Sozialstaat). Впервые социальный характер государства официально был провозглашен в Основном Законе ФРГ в 1949 г.

В настоящее время все развитые страны мира, независимо от наличия или отсутствия в их Основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными государствами. Обязанности государства в области обеспечения благосостояния и социальных прав граждан установлены, в частности, Конституциями Швеции, Испании, Португалии и других стран. Эту тенденцию поддержал и ряд бывших социалистических стран Восточной Европы, стран СНГ.

Опыт зарубежных стран показывает, что успешное функционирование социального государства возможно лишь на основе высокоразвитой экономики, которая должна быть эффективной, социально ориентированной, служащей интересам всех слоев общества.

Для достижения этого уровня Казахстану необходимо учесть позитивный опыт развитых стран мира в строительстве правового, демократического и социального государства, особенно, в вопросах формирования государственной политики в области образования, здравоохранения и социальной помощи населению, как наиболее важные области социальной политики.

В области образования в 90-х годах XX века практически во всех странах Западной Европы, Америки и Азии сложились альтернативные, так называемые параллельные системы, основанные на таких приоритетах государственной образовательной политики данных стран, как достижение скорейшего высокого уровня развития экономики основанной на знаниях, квалифицированных трудовых ресурсов и человеческого капитала. Данная система исходит из принципов множественности путей достижения высшего образования. Среди наиболее распространенных:

- классический академический, характеризующийся следующей схемой: начальная школа, средняя школа, бакалавриат, специализация, магистратура с последующей возможной аспирантурой;

- профессиональный, отличающийся тем, что после завершения средней школы учащийся специализируется на определенных курсах, набирая, таким образом, необходимое количество «кредитов», позволяющих в своей совокупности претендовать на получение диплома о высшем образовании.

В зарубежном опыте национальных моделей образования великое множество. Однако среди них можно выделить базовые, на которые ориентируются все другие модели.

Основные или базовые системы образования могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1. Роль государства.

2. Соотношение роли национальных и локальных администраций в управлении и финансировании образования.

3. Пропорция платности и бесплатности образования.

4. Соотношение элитарности и массовости.

5. Пропорция фундаментальности и практической ориентированности в структуре и содержании высшего образования.

По этим признакам можно выделить две системы образования – американскую (к ней примыкает японская) и европейскую (ее разновидностью с учетом полного огосударствления экономики и идеологии была советская образовательная система).

Американская система отличается существенной ролью государства в финансировании образования, но при очень высокой активности также и частного бизнеса. Школы находятся в ведении муниципальных органов, а между частными и государственными вузами существует примерный количественный паритет. В целом в финансировании образования локальные источники резко преобладают над национальными. Среднее образование в основном бесплатное, а высшее по большей части платно, но при наличии разветвленной системы помощи студентам в оплате образовательных услуг.

Сильно различается качество образования между элитарными и ординарными университетами. Очень высока степень самостоятельности в определении содержания образования, в этом отсутствует сколь ни будь существенная роль государственных учреждений.

В европейской системе – преимущественно государственное и бесплатное образование. Действует автономия университетов, имеющая глубокие исторические корни. Однако в целом уровень централизации в содержании образования гораздо выше, чем в американской системе. Значительна роль академических кругов в управлении учебными заведениями, в то время как в США эти функции ложатся в большей мере на попечительские советы. Гораздо выше, чем в американской системе уровень фундаментальности образования.

Анализ систем здравоохранения зарубежных стран показывает, что следует с большим вниманием подходить и к опыту развитых стран. Так, если в США тратят на разработку медицинской техники и технологии, новых лекарств, медицинские услуги более 1 трлн. долларов США в год -больше, чем все остальные страны мира, то Англия, Германия, Япония, Канада, Франция, где здравоохранение регулируется государством, а не только законами рынка, добились сопоставимых с США показателей заболеваемости и продолжительности жизни при гораздо меньших затратах. В США медицина является коммерческой, в ней господствуют крупные страховые компании. По заключению российской ученой Н. А. Шведовой, исторически в США наиболее распространено частное страхование. На здравоохранение в стране приходится свыше четверти той части федерального бюджета, которая выделяется на социальное обеспечение.

Всего на социальное обеспечение, здравоохранение, образование, трудовую подготовку, жилищное строительство направляется 50 % федерального бюджета и свыше 60% бюджетов штатов и местных органов власти. Так, если в 1980 г. затраты на здравоохранение составляли 247 млрд.долл., или 8,9 % ВВП, то в 1990 г. эта цифра выросла до 697 млрд. долл. или 12,1 % ВВП. К 1993 г. затраты несколько стабилизировались. Медицинская индустрия в США — это седьмая часть всей национальной экономики, где занято свыше 8 млн. работников. Только одна государственная программа медицинского страхования «Медикэр» служит экономическим гарантом для 37 млн. американцев — получателей медицинских пособий по ней. А свыше 130 млн. работающих американцев платят на нее налог. Хотя стоимость медицинских услуг в США постоянно имеет рост, в результате чего многие миллионы американцев не имеют страховки, а значит, гарантированного доступа к медицинским услугам, Казахстану следовало бы этот опыт учесть при внедрении обязательного медицинского страхования в стране в 2001 году.

Во всех странах же с переходной экономикой делается больший упор на более эффективное распределение финансовых средств между различными уровнями системы охраны здоровья. Если прежде значительное внимание не всегда обоснованно уделялось дорогостоящему, специализированному, больничному лечению даже на уровне простых заболеваний, то основой новой модели здравоохранения являются врачи по профилю: семейный доктор, врач широкого профиля, которого по своему усмотрению выбирают пациенты. Эта модель заключается в приоритете первичного медицинского обслуживания, при одновременном ослаблении тех связей, которые существовали в прошлом между врачами широкого профиля и местными поликлиниками или районными больницами. Поскольку семейные доктора будут выполнять роль своеобразных «фильтров» для специализированного лечения, данная модель должна обеспечить значительное сокращение расходов, а также повышение уровня гибкости и эффективности первичного и вторичного уровней системы охраны здоровья. При использовании такого подхода будут также решены задачи децентрализации предоставления услуг и обеспечения выбора врачей пациентами.

В свете острого финансового кризиса, охватившего медицинские учреждения, пациенты вынуждены выплачивать большую долю расходов на медицинские услуги из своего кармана, даже в тех случаях, когда сохраняется государственное финансирование. Плата за медицинские услуги часто вводится на нерегулярной основе, и не подкреплена законодательством. Введение платы за медобслуживание, вместе с резким ростом цен на лекарства и медтехнику, легло дополнительным бременем на плечи населения, за счет которого финансируется здравоохранение с помощью взносов медицинского страхования.

В свете вышеуказанных проблем большинство стран стремится обеспечить финансирование системы здравоохранения не по линии государственного бюджета, а с помощью либо обязательного «рабочего» страхования здоровья, которое финансируется за счет взносов работодателя и работника, либо создания «внебюджетного» счета, который пополняется с помощью направляемых целевым назначением налогов. Эти изменения соответствуют цели уменьшения роли государства как перераспределителя национального дохода; они также раскрывают хорошие перспективы значительной экономии государственных расходов и обеспечения контроля за качеством тех услуг, которые получают потребители.

К примеру, в Болгарии и Словакии, где национальные страховые компании начали свою деятельность в 1993 г., отдельные фонды стремятся облегчить создание всеобъемлющей системы «внебюджетного» социального страхования, которое финансируется за счет направляемых целевым назначением обязательных налогов. Преимущества этой системы заключаются в большей стабильности притока средств (поскольку ставки взносов определены законодательно), в отказе от использования традиционного остаточного финансирования здравоохранения за счет государственных ресурсов и в уменьшении опасности возникновения непредвиденных финансовых проблем.

В некоторых других государствах, например, в Польше, считается, что государственный бюджет является единственным надежным источником финансирования здравоохранения в периоды высокого уровня безработицы и низких доходов семей, и что только таким способом можно охватить страхованием здоровья большое число безработных, пенсионеров, людей, потерявших квалификацию и т.д.

Правительству республики следует учесть выше перечисленные опыты при определении модели здравоохранения в стране.

Для моделей социальной защиты в таких развитых странах как Швеция, Франция, ФРГ, Японии и ряде других стран характерны высокие налоги (в Швеции - до 60 % дохода) и пособия для безработных, многосемейных, больных и т.д. наряду с высоким уровнем затрат ВВП на социальную сферу.

Опыт развитых стран показывает, что надежно функционирующая сеть социальной поддержки населения, организованная правительством, предотвращает социальные конфликты в обществе.

Проблема социального обеспечения в мире с каждым годом обостряется. Основная причина этого - старение населения, связанное с некоторым сокращением рождаемости и заметным увеличением средней продолжительности жизни. Так, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в ближайшие годы следует ожидать драматического увеличения отношения количества пенсионеров к численности населения в трудоспособном возрасте (коэффициент зависимости). Если в 1990 г. для стран — членов ОЭСР оно было равно 21,4 %, то к 2040 г. под влиянием названных факторов этот показатель, согласно прогнозу, удвоится. Старение населения наблюдается и в США, и особенно в Японии. Эти факторы сказываются и на общих размерах пенсионных выплат, которые в европейских странах достигли весьма ощутимых величин. Так, в 1995 г. пенсионные расходы составили от 4,5 % к ВВП в Англии до 13,9 % в Италии, а в России около 6%. Поэтому во всех странах Европы осознали необходимость реформирования социальных пенсионных систем.

В большинстве развитых стран пенсионное обеспечение по степени достаточности осуществляется на трех уровнях (трехуровневая система).

Первый уровень - защита от бедности, то есть гарантия некоторого прожиточного минимума, реализуя, как правило, в виде государственной социальной распределительной системы. Здесь практически нет различий в пенсионном обеспечении в зависимости от трудового вклада, заработной платы и других показателей.

Второй уровень призван обеспечить достойную старость и рассчитан на работающих и стимулирует, а иногда и обязывает их участвовать в формировании дополнительных пенсий. Здесь возможно применение и распределительных и накопительных принципов финансирования. Со стороны государства стандартным стимулом являются налоговые льготы, предоставляемые участникам разнообразных пенсионных систем.

Третий уровень условно называется частной инициативой, где каждое предприятие и каждый человек вправе осуществить за счет собственных средств финансирование своего пенсионного обеспечения через имеющиеся пенсионные продукты страховых компаний, банков, частных пенсионных и иных фондов. Этот уровень слабо стимулируется государством.

Из трех данных уровней многие государственные пенсионные системы используют первый способ. Так, по данным доклада МОТ, из 58 государственных систем, охваченным обследованием, 44 относились к этому виду, причем в половине из них предусматривался только один источник финансирования - пенсионные взносы, которые выплачиваются работодателями, а в остальных - и самими работающими.

Наша страна перешла с 1998 года на новую систему пенсионного обеспечения, поэтому знакомство с опытом по организации работ в этом направлении в странах с рыночной экономикой представляется интересным и полезным.