Реализация пенсионной реформы 2002–2008 годы

Итак, если принятию Программы 1998 года предшествовало активное (хотя и не всегда результативное) обсуждение проектов реформы, то реформа 2002 года стала результатом исключительно внутри правительственных решений. Наличие политической воли к реализации пенсионной реформы сделало ее запуск стремительным и неожиданным для большинства населения.

В ее реализации просматриваются два этапа: первый, «настройка» системы (2002–2004 годы) – принятие различных регламентов, подзаконных актов и других документов, позволявших реализовать намеченное в основных пенсионных законах; второй (с 2005 года) – корректировка законодательства в сторону более медленного внедрения накопительной компоненты, увеличения доли базовой пенсии, активного расширения обязательств пенсионной системы. В это же время финансирование пенсионной системы становится все более зависимым от бюджетных дотаций.

Последствия изменения пенсионного законодательства быстрее всего сказываются на текущем размере пенсий. Хотя пенсионная реформа в теории должна быть адресована, прежде всего, будущим поколениям пенсионеров, в России ее главной целью, как уже отмечалось, было повышение реального размера пенсий.

Покупательная способность пенсий продолжала расти и после начала реформы, но темпы замедлились. Правительство проводило по две индексации пенсий в год, но соотношение пенсии и прожиточного минимума пенсионера за 2002–2004 годы выросло лишь со 100,0 до 106,3%. Реальный размер пенсии с IV квартала 2001 года к концу 2004 года вырос только на 9%.

Еще одним ключевым индикатором уровня пенсионного обеспечения является коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней зарплаты в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х годов он варьировал в пределах 30–35%, накануне дефолта приблизился к 40%, а с 2002 по 2004 год упал с 31,6 до 28,4% (табл. 1). Причина этого – в новой системе индексации пенсий. Рост зарплаты учитывается при индексации только страховой части пенсии. Эта индексация не может быть выше индекса роста доходов ПФР, направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. В условиях снижающихся тарифов ЕСН и растущих отчислений на накопительную часть индексация страховой части все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы.

Вместе с тем уже первые годы реализации пенсионной реформы показали, что она не защищена от тех же проблем, что и когда-то закон 1990 года. Едва новые правила были введены в действие, их начали изменять, повышая уровень пенсионного обеспечения жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. В ноябре 2003 года поправки к закону о трудовых пенсиях установили, что выплата базовой части пенсии с учетом районных коэффициентов финансируется за счет общих поступлений на выплату базовой части пенсии (то есть за счет части ЕСН и других средств федерального бюджета). В мае–августе 2004 года вернули районные коэффициенты лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях. Кроме того, в мае 2004 года было повышено пенсионное обеспечение федеральным госслужащим, а до этого расширен перечень категорий, подпадающих под действие Закона «О государственном пенсионном обеспечении».

Несмотря на смещение целей реформы в пользу действующих пенсионеров, первые три года ее реализации правительство основные усилия концентрировало все же на внедрении принципов учета пенсионных прав и организации накопительной компоненты системы для будущих поколений пенсионеров [11].

ПФР смог избежать масштабных ошибок с «мертвыми» счетами и нераспределенными по счетам средствами, с которых начались польская и венгерская пенсионные реформы. А вот сроки введения накопительной компоненты пенсионного обеспечения были нарушены. Предполагалось, что застрахованные будут выбирать доверительного управляющего пенсионными накоплениями летом-осенью 2003 года – через полтора года после начала реформы. Но принятие нормативных актов, обеспечивающих выполнение пенсионного законодательства, затянулось. В итоге конкурс по отбору частных управляющих компаний состоялся только летом 2003 года, при этом критерии допуска компаний к участию в конкурсе были максимально ослаблены, победителями объявили 55 компаний, далеко не все из которых были лидерами на рынке. А по отбору государственной управляющей компании правительство вообще отказалось от конкурса, просто назначив на эту роль Внешэкономбанк (ВЭБ).

Далее выяснилось, что ПФР не справляется с объемами документооборота, рассылка застрахованным извещений с информацией о состоянии их счетов потребовала значительно большего времени. Пришлось переносить все сроки обмена информацией между основными участниками накопительного пенсионного обеспечения. Сведения о компаниях, которым можно доверять управление пенсионными накоплениями, и величине средств на накопительных счетах поступали.

Что еще более важно – население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Информационно-разъяснительная кампания на тему, что происходит в пенсионной системе, какими правами располагают застрахованные, что и как они должны выбирать, в России не проводилась. Поэтому большинство не знало, что делать, и предпочло «по умолчанию» остаться в государственной управляющей компании. Доля выбравших частные управляющие компании в 2003 году оказалась мизерной – порядка 2%.

Первое время эта ситуация не вызывала особого беспокойства. Во-первых, оставалась надежда, что спустя год-два население оценит более высокую доходность накоплений, управляемых частными компаниями. Во-вторых, пока деньги оставались в ВЭБе, они размещались в основном на рынке государственных долговых обязательств и на счетах в банках, что первое время было даже неплохо, учитывая слабость российских рынков корпоративных ценных бумаг. Ситуация не изменилась и с приходом в 2004 году на этот рынок НПФ. Забегая вперед, нужно сказать, что даже в конце 2007 года 95,6% участников накопительной реформы оставалось в государственной управляющей компании, 3% – выбрало НПФ, менее 1,5% – частные управляющие компании.

К 2005 году российская пенсионная реформа подошла с социальным беспокойством по поводу слишком медленного улучшения положения пенсионеров, почти полным отсутствием интереса работников к накопительной составляющей реформы и нараставшим давлением пенсионных средств на рынок государственных ценных бумаг.