Реализация программ социальной защиты населения

Решение социальных проблем переходного периода требует совместных усилий государства, местных органов самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций. Наиболее актуальные направления социальной политики связаны с оказанием «неотложной социальной помощи», социальной реабилитацией и профилактикой социальных проблем. Каждое из направлений отражает насущные проблемы социально незащищенных слоев населения. Так, неотложная социальная помощь ориентирована на нужды пожилых граждан, инвалидов, детей-сирот и др., поддержку функционирования различных видов организаций социального обслуживания населения (центры комплексного социального обслуживания, специализированной социальной помощи на дому и т.п.). Социальная реабилитация имеет весьма широкий спектр услуг для инвалидов; лиц, уволенных с военной службы; членов семей погибших военнослужащих; лиц, пострадавших от насилия; детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и др. Профилактика социальных проблем связана с содействием занятости отдельных групп населения (инвалидов, женщин, имеющих малолетних детей, молодежи и т.п.); оказания поддержки новым формам семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения; решению проблем детской безнадзорности, наркомании, токсикомании, профилактики правонарушений, социальной помощи лицам без определенного места жительства; профилактики социального неблагополучия.

Расходы консолидированного бюджета РФ на социальную политику ежегодно увеличиваются: если в 1997 г. они составляли 23,5%, то в 2003 г. -27,2% от общей суммы расходов. По отношению к валовому внутреннему продукту расходы на социальную политику равнялись 2,4%, из них 1,0% приходилось на федеральный бюджет.

В России, как и в большинстве развитых стран, важной задачей вмешательства государства в социальную сферу является предотвращение и снятие объективно возникающего в циклически развивающейся смешанной рыночной экономике социального напряжения. Выполняя функцию стабилизатора общества, государственное регулирование выходит за пределы требований о предотвращении или компенсации провалов рынка. Огромную практическую помощь и содействие в выполнении сложных социальных функций оказывает сектор негосударственных некоммерческих организаций, заполняя собой наиболее труднодостижимые для государства ниши.

Главный принцип организации социально-рыночных отношений – сочетание принципа свободы предпринимательства с принципом социальной помощи неимущим слоям населения. Вследствие этого одним из основных направлений деятельности государства считается осуществление программ поддержки на должном уровне совокупного спроса населения, обеспечение высокого уровня занятости, обслуживания социальной сферой, предоставления налоговых льгот и гарантий инвесторам и т.п.

Одним из важнейших инструментов реализации государственной социальной политики служат целевые комплексные социальные программы. Целевые комплексные программы находят широкое применение для государственного регулирующего воздействия на различные сферы социального и экономического развития как в России, так и за рубежом.

Комплексный характер программно-целевого подхода обусловил его использование в условиях переходного периода к рыночным отношениям для разработки Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов, где самостоятельное значение имел раздел «Физическая культура, спорт, отдых и туризм». При обосновании указанной Программы принимались во внимание актуальность критериев отбора проблем при включении их в программы с позиции острой целесообразности их решения в конкретные сроки, их межотраслевая и многопрофильная направленность, специфичность организационно-технологических способов реализации и т.д. Аналогичные программы разрабатывались на уровне субъектов Федерации и на местном уровне.

Отличительной чертой целевых комплексных программ в социальной сфере следует считать, по нашему мнению, их перераспределительный характер, поскольку средства, поступающие в государственный бюджет по каналам налогообложения, направляются с их помощью на решение насущных социальных проблем, имеют адресный характер и предназначаются различным малообеспеченным слоям населения.

Нужно отметить, что в период 1995–1997 гг. было принято большое количество федеральных целевых программ различного профиля, в т.ч. ориентированных на развитие отдельных сфер, регионов, чему способствовало выделение в ведомственной структуре федерального бюджета расходов по каждой федеральной программе. Этому способствовало также то, что федеральные целевые программы стали использоваться регионами в качестве источника дополнительного бюджетного финансирования. Но ограниченность бюджетных ресурсов, отсутствие четких критериев отбора приоритетных проблем, дублирование целевых программ, невысокая их результативность постепенно привела к сокращению их количества как на федеральном, так и на региональном уровне.

Особенно отрицательно недофинансирование сказалось на выполнении федеральных целевых программ по вопросам социальной защиты отдельных категорий населения. Так, по официальным данным Госкомстата России, в период с 1997 года по 2001 год наблюдалось систематическое недофинансирование федеральной целевой программы «Дети России», вследствие чего фактическое поступление средств на счета исполнителей ежегодно не соответствовало бюджетным (внебюджетным) назначениям по программе. По сути дела, под угрозой срыва оказались несколько программ социальной защиты отдельных категорий, подрастающего поколения России, в т.ч. программы «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», а также программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материнство», «Развитие индустрии детского питания», «Развитие Всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан».

Несмотря на рост выделяемых средств, аналогичное положение складывается и в отношении других комплексных целевых программ социального назначения: федеральной миграционной программы, программы «Социальная поддержка инвалидов», «Социальная защиты инвалидов военной службы», «Молодежь России», «Старшее поколение», некоторые из которых в 2002–2003 г. вообще не были профинансированы. Между тем, как свидетельствует мировой опыт программы государственной помощи весьма эффективно используются для решения социальных проблем.

Так например, в США программы государственной помощи подразделяются на два вида: первые предоставляют денежную помощь (Программа помощи семьям с детьми-иждивенцами – ПСДИ, Дополнительная программа социального обеспечения для бедных, престарелых, слепых и инвалидов (ДСО); вторые – программы натуральной помощи, в т.ч. Программа медицинской помощи, компенсирующая расходы бедных на медицинское обслуживание, на выполнение которой затрачивается до 44% от всей суммы государственной помощи.

Выполнение федеральных целевых программ по вопросам социальной защиты отдельных категорий населения

1998 1999 2000 2001 2002 2003
1. Федеральная миграционная программа
Бюджетные (внебюджетные) назначения по программе 1839,6 1323,5 1431,1 1389,8 - -
Фактическое поступление средств на счета исполнителей 1101,2 1327,0 1439,8 - - -
Отношение фактического поступления средств на счета исполнителей к бюджетным (внебюджетным) назначениям, процентов 59,9 100,3 100,6
Фактическое использование средств (перечислено со счета исполнителя) 1101,1 1315,1 1189,5 44,4 - -
2. Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов»
Бюджетные (внебюджетные) назначения по программе 3,2 118,0 199,4 647,2 67,6 363,8
Фактическое поступление средств на счета исполнителей 7,1 127,9 174,3 273,4 52,3 212,3
Отношение фактического поступления средств на счета исполнителей к бюджетным (внебюджетным) назначениям, процентов 221,9 108,4 87,4 42,2 77,4 58,4
Фактическое использование средств (перечислено со счета исполнителя) 6,9 136,5 122,7 247,0 52,8 138,0
3. Федеральная целевая программа «Молодежь России»
Бюджетные (внебюджетные) назначения по программе 23,7 53,5 82,6 96,3 142,1 1383,9
Фактическое поступление средств на счета исполнителей 13,5 58,1 76,8 27,6 165,6 1627,3
Отношение фактического поступления средств на счета исполнителей к бюджетным 57,0 108,6 93,0 28,7 116,5 117,6
(внебюджетным) назначениям, процентов
Фактическое использование средств (перечислено со счета исполнителя) 13,5 57,9 76,6 27,6 167,8 1627,3
4. Федеральная целевая программа «Старшее поколение»
Бюджетные (внебюджетные) назначения по программе - 216,3 229,8 572,3 249,9 294,2
Фактическое поступление средств на счета исполнителей - 152,2 186,5 373,8 212,6 205,5
Отношение фактического поступления средств на счета исполнителей к бюджетным (внебюджетным) назначениям, процентов 70,4 81,2 65,3 85,1 69,9
Фактическое использование средств (перечислено со счета исполнителя) - 152,2 159,5 373,8 215,2 172,3

Невысокую результативность социальных целевых программ, на наш взгляд, вполне правомерно связывать с несовершенством методического обеспечения разработки целевых комплексных программ, необходимостью усиления маркетинго-аналитического подхода, более четкой увязкой с индикативным планированием. Вместе с тем, такой явный «провал» государства может быть восполнен, как представляется, с помощью негосударственных некоммерческих организаций, т.е. третьего сектора. Особенно это важно на современном этапе социальных реформ и монетизации льгот населению, когда государству очень сложно учесть индивидуальность ситуации каждого человека, нуждающегося в социальной защите и помощи.

Как показывает отечественный и зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях успешно справляются с социальным обслуживанием инвалидов, престарелых, бездомных, социальной реабилитацией наркозависимых и т.п. В условиях экономической нестабильности сложно рассчитывать только небюджетное финансирование, поэтому выполнение социальных программ благотворительными организациями на основе смешанного многоканального финансирования, как свидетельствует опыт некоторых регионов, полностью оправдывается.

Государственные и местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социальных значимых благ, но их предоставление организуется на контрактной основе с некоммерческими организациями на конкурсной основе.

В реализации государственных и муниципальных программ некоммерческие организации могут участвовать путем совместной разработки и выполнения программных мероприятий, предоставления социальных услуг на основе заказа, совместным исполнением государственных и муниципальных программ и в их рамках выполнением проектов и программ независимых некоммерческих организаций.

Скоординированная деятельность и совместная разработка социальных программ позволяет использовать нестандартные подходы к решению сложных социальных проблем, аккумулировать распыленные ресурсы и находить эффективные варианты их применения. Для этого государственные и муниципальные структуры совместно с независимыми некоммерческими организациями могут проводить обсуждение проектов социальных программ, направлять их на экспертизу, организовать рабочие группы по подготовке и реализации программных мероприятий, проводить конкурсы по разработке оригинальных концепций комплексных целевых программ, организовывать координационные группы или советы по реализации целевых социальных программ либо их отдельных разделов, мероприятий.

Прямое финансирование независимых некоммерческих организаций обычно осуществляется государственными и местными органами власти на основе социального заказа, который в концентрированном виде является поручением выполнения социально значимых задач, определяемых социальными программами. Размещение социальных заказов имеет специфические особенности в зависимости от того, какие конкретные задачи он призван решать. Если намечается круг мероприятий по оказанию «неотложной социальной помощи», реализации прав на медицинскую помощь, бесплатное образование, для чего определяются конкретные задачи с учетом целей социальной программы, тогда размещение социального заказа целесообразно осуществлять на конкурсной основе. Если же предстоит решение задач социальной реабилитации, социальной профилактики, причем цели социальной программы сложно сформулировать однозначно, поскольку возможны различные варианты реализации, тогда наиболее приемлемы конкурсные отборы проектов и программ. По сути, во втором случае осуществляется государственная поддержка проектов и программ социального назначения. К такой деятельности целесообразно привлекать благотворительные организации, предоставляя им в составе ресурсного обеспечения льготы по местным налогам, по арендной плате муниципального имущества, по оплате коммунальных услуг.

Поддержка проектов и программ некоммерческих организаций по социальной реабилитации и социальной профилактике осуществляется как стимулированием деятельности организаций и граждан, ориентированной на данные цели, так и посредством создания благоприятной среды, включая информационные, правовые, материально-технические условия. Поскольку в таких случаях цели социальной политики имеют достаточно общую формулировку, то конкурсы проводятся на наиболее экономичное выполнение отдельных конкретных задач. Для этого рассматриваются предложения, поступившие «снизу» в виде заявок различных некоммерческих организаций и граждан. Наиболее удачные, отобранные на конкурсной основе, проекты и программы должны стать составными частями или разделами соответствующих государственных и муниципальных программ.

Особого внимания заслуживает положительно зарекомендовавший себя опыт финансирования проектов и программ в ряде регионов на основе грантов и дотаций.

Гранты обеспечивают полное финансирование и предоставляются для решения приоритетных социальных задач (например, в области молодежной политики для одаренных детей). Гранты размещаются на конкурсной основе и позволяют обеспечить достаточно мощную поддержку важнейших социальных программ.

Субсидии и субвенции дают дополнительное, частичное финансирование отдельных видов расходов по реализации социальных проектов и программ, в частности возмещаются затраты по привлечению специалистов, формированию призового фонда, издательских расходов, аренде помещений и т.п. Дотации выделяются также на конкурсное основе с учетом таких критериев, как социальная значимость и открытость проекта, охват целевого контингента лиц и др.

Представляется необходимым уточнение подходов по оценке эффективности реализованных социальных программ. По нашему мнению, здесь наряду с сопоставлением социальных выгод и социальных затрат, целесообразно учитывать динамику лиц, нуждающихся в социальной защите как в отчетный, так и в перспективный период; насколько изменится социальная ситуация в целом в данном регионе; как изменяется соотношение между бюджетными и внебюджетными источниками финансирования, каково участие добровольцев в конкретных социальных программах и мероприятиях.

Проблема ресурсного обеспечения социальных программ не теряет своей актуальности. Средства местных бюджетов по мере возможности используются для экономической поддержки негосударственных некоммерческих организаций, в т.ч. около 65% из них получают субсидии от государства, для 6% организаций единственным источником поступления средств являются местные бюджеты. Следует отметить преобладание государственных форм поддержки благотворительности в сравнении с общественными и частными формами. Особенно наглядно это видно при сравнении с дореволюционной Россией, когда в 1910 г. только 25% всего бюджета русской благотворительности образовывалось за счет средств казны, земств, городов и сословных учреждений, 75% – из средств частной благотворительности. Начало XX века в российской благотворительности было отмечено упорядочением ее организационных форм, осознанием целей и задач филантропии, как философии и деятельности по оказанию помощи нуждающимся, достижении согласованных координированных действий и потоков благотворительного движения.

В современной России представляется актуальным возрождение и пропаганда филантропии, привлечение к благотворительности широких общественных и частных сил, что создаст предпосылки для более эффективного решения социальных проблем и ослабления давления бремени социальных расходов на государственный бюджет. Частная благотворительность в российских условиях может приобрести массовый характер при решении, на наш взгляд, двух первоочередных проблем: совершенствования государственной правовой поддержки и пропаганды филантропии, как общественной ценности.