Система принципов социального обеспечения

Исходя из общего определения принципов права в современной юридической литературе под принципами права социального обеспечения также понимаются, «руководящие начала, характеризующие основные черты данной отрасли в настоящем и указывающие направления развития данной отрасли в будущем».[10] Прежде всего, необходимо в связи с этим отметить, что поскольку сами принципы влияют на систему права, изменяя ее и изменяясь в своей системе, то в свое, время выявление единых принципов социального обеспечения рабочих, служащих и колхозников способствовало созданию новой отрасли[11] - права социального обеспечения. Общность принципов трудового и колхозного права свидетельствует о сближении этих отраслей и переходе в дальнейшем в единую отрасль правового регулирования труда в СССР и позднее в РФ.

В то же время, следует указать, что в научной и практической литературе этому вопросу уделено относительно мало внимания по сравнению с другими институтами данной отрасли права. Можно указать несколько авторов, которые в своих работах рассматривали вопрос о принципах социального обеспечения.

В литературе по праву социального обеспечения, отмечает Е. Е. Мачульская3, не сложилось единства взглядов на принципы этой отрасли и их классификацию. В отечественной науке советского периода были разработаны принципы пенсионной системы рабочих и служащих (Е. И. Астрахан), единой пенсионной системы (М. Л. Захаров), системы социального страхования рабочих и служащих (К. С. Батыгин) и колхозников (И. М. Сирота), принципы системы социального обеспечения колхозников (А. С. Таращанский).[12]

Многообразие позиций в определенной степени объяснялось тем, что в основе анализа лежали различные объекты: система социального обеспечения в целом, организационно-правовая форма и др.

Наиболее часто в качестве отраслевых принципов права социального обеспечения указывали: всеобщность социального обеспечения; всесторонность и многообразие видов социального обеспечения; обеспечение за счет государственных и общественных средств; высокий уровень обеспечения; единство и дифференциация условий и правовых норм о социальном обеспечении; участие трудящихся в осуществлении социального обеспечения.

В. Ш. Шайхатдинов отнес к принципам права социального обеспечения: а) связь обеспечения, как правило, с трудом; б) обеспечение не только трудящихся, но и их семей; в) свободу приобретения гражданами своих прав и распоряжения ими; г) приоритет в обеспечении некоторых категорий трудящихся.[13]

А. Н. Егоров, отмечая, что нельзя считать систему правовых принципов отрасли права законченной, если не рассматривается принцип защиты (охраны) тех прав, льгот (в настоящее время следует говорить не о льготах, а о мерах социальной защиты), которые общество не только объявляет, но и предоставляет и гарантирует определенной части населения и охраняет (защищает), считает, что праву социального обеспечения присущ принцип охраны прав граждан при социальном обеспечении.[14]

Автор считает, что система правовых принципов самостоятельной отрасли права - права социального обеспечения складывается из восьми следующих основных принципов:

1) право на социальное обеспечение и распространение его на всех советских граждан;

2) многочисленность видов и форм социального обеспечения советских граждан;

3) осуществление социального обеспечения за счёт общества;

4) единство и дифференциация в социальном обеспечении советских граждан;

5) осуществление социального обеспечения в объеме, удовлетворяющем основные материальные и духовные потребности обеспечиваемых;

6) участие трудящихся в реализации права на социальное обеспечение;

7) стимулирование общественно полезной трудовой деятельности инвалидов и пенсионеров;

8) охрана прав советских граждан при социальном обеспечении.[15]

Необходимо указать, что данная система была разработана на основе изучения и анализа работ классиков марксизма-ленинизма, партийных и государственных документов, действующего советского законодательства о социальном обеспечении советских граждан, а также литературных источников многочисленных авторов того времени и в настоящее время немного устарела.

Между тем, в современном неидеологизированном понимании понятие принципов права социального обеспечения следует, безусловно, определять исходя из общего учения о правовых принципах. Под принципами права при этом следует понимать объективно обусловленные общие нормативно-руководящие начала, выражающие сущность права, определяющие главные черты и направленность развития содержания и формы права, а также правоустановительной и правоприменительной деятельности.

На основе данного общего понятия принципов права можно определить и отраслевые принципы, в том числе и принципы права социального обеспечения. Поскольку, руководящая роль принципов права для правотворчества и формы права имеет равное значение для всех его отраслей, видимо, не следует называть эти признаки в определении отраслевых принципов.

Что касается принципов правоприменения, то они могут играть специфическую роль в той или иней отрасли, и потому должны быть названы. Кроме этого, следует иметь в виду, что «любые общенаучные принципы, прежде чем они начнут играть конструктивную роль в специальных науках, должны пройти своеобразную переплавку, в результате которой они становятся не внешними к той или иной конкретной дисциплине, а имманентными её предмету и сложившейся в ней системе понятий».[16] К сожалению, не всегда в определении отраслевых принципов подчеркивается их специфика. Обычно указывается, что эти принципы действуют в данной области права. При этом забывается, что в ней действуют и более общие принципы права.

Исходя из всего сказанного, можно принципы права социального обеспечения определить как объективно обусловленные общие нормативно-руководящие положения, определяющие основные черты содержания права социального обеспечения в настоящем и указывающие его общую направленность в будущем и правоприменительную деятельность в области, законодательства о социальном обеспечении в широком смысле слова.

Принципы права социального обеспечения есть принципы отраслевые, вытекающие из законодательства о социальном обеспечении граждан и определяющиеся экономическими, в первую очередь, возможностями закономерностями государства.

В сфере регулирования общественных отношений по социальному обеспечению находят проявление общеправовые, межотраслевые принципы и принципы отдельных институтов данной отрасли права. К общеправовым относятся такие, как признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, неотчуждаемость основных прав и свобод человека и принадлежность их каждому от рождения, равенство всех перед законом и судом, гарантированность государственной защиты прав и свобод, включая судебную защиту и некоторые другие.

Межотраслевые принципы не являются абсолютно обособленными от общих принципов права, наоборот, они базируются на них, конкретизируя те или иные основополагающие идеи, пронизывающие содержание права в целом, с учетом специфики отраслей права. К межотраслевым принципам относятся такие, как: право на защиту от безработицы; право на охрану здоровья; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; право пожилых граждан, инвалидов на социальную защиту; право на защиту от бедности.

Указанные принципы являются общими для отраслей права, регулирующих общественные отношения, в которых граждане реализуют предоставленные им социально-экономические права.

К основным отраслевым принципам права социального обеспечения можно отнести следующие: всесторонность и многообразие видов социального обеспечения, дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада и иных социально значимых обстоятельств, осуществление социального обеспечения за счет, как страховых платежей, так и средств бюджета.[17]

Наряду с рассмотренными выше группами принципов права выделяют также и внутриотраслевые принципы, т.е. принципы отдельных институтов отрасли. В праве социального обеспечения в некоторых нормативных актах, регулирующих отдельные институты данной отрасли права, находят закрепление принципы этих институтов. Так, в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» указаны следующие принципы социального обслуживания: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальность, профилактическая направленность.[18]

Новым пенсионным законодательством и подзаконными актами изложены основополагающие принципы пенсионного страхования. Согласно новым принципам пенсионного страхования финансовые программы солидарности поколений, субъектов РФ и отраслей экономики должны дополняться накопительным принципом финансирования части трудовой пенсии.

В основу Концепции пенсионной реформы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г., положены следующие принципы:

1)   каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;

2)    каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;

3)    каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;

4)   финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;

5) средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законодательством.[19]

Первые три принципа сформулированы как основные права и фактически выражают принцип всеобщности пенсионного страхования. Второй принцип необходимо изменить, т.к. он ограничивает круг лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, наемными работниками и исключает из него самозанятое население и лиц, выполняющих работы и оказывающих слуги по гражданско-правовым договорам, а также создающих произведения на основании авторских договоров. Принцип «солидарности» поколений, субъектов РФ и отраслей экономики при финансировании трудовых пенсий в настоящее время дополнен накопительным. Приведенные принципы являются внутриотраслевыми, т.к. касаются правового регулирования только институтов трудовых пенсий и социального обслуживания.

В связи с формированием всеобъемлющей системы социальной защиты идет усложнение системы социального обеспечения и, соответственно, серьезная трансформация права социального обеспечения. Появляются новые особенности правового регулирования в этой сфере: расширяется круг субъектов, изменяется характер правоотношений, образуются новые виды и формы обеспечения, происходит становление различных уровней правового регулирования и т.д. Э. Г. Тучкова с уверенностью констатирует, что «российское право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права переживает на современном этапе свое второе рождение. Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено возрождением страховых начал в социальном обеспечении».[20]

Отрасль как бы «находит себя» в новом качестве. И именно новое качественное состояние повлечет изменение названия отрасли. Суть этого изменения в том, что превалировавшее ранее государственное начало (государственное социальное обеспечение) уступает место общественной составляющей, отражающей заботу общества о своих членах. Только часть отношений в сфере социальной защиты будет входить в предмет социального права. Это - социальная защита, осуществляемая на принципах и в организационно-правовых формах социального страхования и социального обеспечения. Именно эти отношения станут регулироваться на основе метода самостоятельной отрасли социального права, а все остальные отношения в области социальной защиты по-прежнему - на основе соответствующих методов различных отраслей права.

В новой системе социального права должны формироваться две относительно самостоятельные подсистемы с признаками подотрасли права - социальное страхование и социальное обеспечение (в которое должно включаться пенсионное обеспечение, социальная помощь, социальное обслуживание). Таким образом, социальное право - результат серьезных трансформаций, уже начавшихся в рамках ныне существующей отрасли права социального обеспечения.

Исходя из этого, можно сформулировать следующие определения.

Право социального обеспечения - самостоятельная отрасль права, нормы которой регулируют (в рамках организационно-правовых форм социального страхования и социального обеспечения) отношения по предоставлению обществом своим членам материальных благ в случаях наступления социальных рисков, вызывающих в силу своей общественной значимости объективную потребность в обеспечении социальной защищенности человека.

Нормы социального права составляют обособленную, относительно самостоятельную подсистему в совокупности норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты и объединяемых под условным названием «право социальной защиты».

Право социальной защиты - многомерное комплексное правовое образование, объединяющее нормы разных отраслей права, которые регулируют отношения по обеспечению социальной защищенности человека во всех сферах жизнедеятельности общества. Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, структурированных в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.

Большинство норм права социального обеспечения имеют управомочивающий характер, что обусловливается природой опосредованных ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях.[21]

Отсюда принципы правового регулирования социального обеспечения - это руководящие идеи, определяющие сущность и направление развития о правовых норм в конкретной сфере общественных отношений, которые либо непосредственно закрепляются в правовых нормах, либо прямо следуют из их содержания. Содержание принципов права социального обеспечения официально не закреплено в законодательстве, поэтому ученые, занимающиеся исследованиями в области права социального обеспечения, по-разному формулируют общие принципы права социального обеспечения.

Так, например, Е. Е. Мачульская и Ж. А. Горбачева называют следующие основные принципы: всеобщность права на социальное обеспечение; дифференциация социального обеспечения в зависимости от условий труда (вредные, тяжелые и пр.), природно-климатической зоны, продолжительности трудового (страхового) стажа, причин нуждаемости и других факторов; комплексность, т.е. гарантированность социального обеспечения при наступлении всех социально значимых обстоятельств, установленных законом; адекватность уровня обеспечения для удовлетворения основных потребностей человека.[22]

СИ. Кобзева, наряду с всеобщностью и дифференциацией, называет еще ряд принципов: осуществление социального обеспечения за счет, как страховых платежей, так и средств бюджета; обязанность государства гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума; гарантированность социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми; многообразие видов социального обеспечения; участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав.[23]

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова называют такие принципы, как: всеобщность социального обеспечения; предоставление социального обеспечения как работнику, бывшему работнику, их семьям и каждому как члену общества без какой-либо связи с трудовой деятельностью; установление уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека; многообразие оснований и видов социального обеспечения; дифференциация условий и норм обеспечения в зависимости от ряда социально значимых обстоятельств; участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав.[24]

В новейшей литературе по праву социального обеспечения к базовым (отраслевым) принципам государственного социального обеспечения относятся:

1) всеобщность;

2) обязательность;

3) финансирование за счет государственного бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также за счет обязательных страховых взносов;

4) дифференциация оснований предоставления денежных выплат и услуг в зависимости от условий труда (вредные, тяжелые и проч.), природно-климатической зоны, уровня средней заработной платы в стране, продолжительности трудового (страхового) стажа, причин нуждаемости и других факторов;

5) универсальность;

6) комплексность, т.е. гарантированность социального обеспечения при наступлении всех возможных социально значимых обстоятельств, установленных действующим законодательством, и возможность одновременного получения нескольких видов обеспечения (выплат, услуг, льгот) в целях наиболее полного удовлетворения потребностей граждан и др.

Кроме указанных базовых (отраслевых) принципов социального обеспечения можно выделить принципы, специфические для конкретных организационно-правовых форм социального обеспечения - социального страхования и социальной помощи. В частности, принцип адресности отражает сущность социальной помощи и не распространяется на социальное страхование. А принцип солидарности относится только к финансированию государственного социального страхования.

Следует отметить, что различными специалистами в области права социального обеспечения в качестве отраслевых выделяются также следующие принципы:

1) Комплексность правового регулирования социального обеспечения;

2) Адекватность уровня социального обеспечения для удовлетворения основных потребностей человека;

3) Свобода приобретения гражданами своих прав в области социального обеспечения и распоряжения ими;

4) Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав.[25]

Не оспаривая формулировки отдельных принципов и их полноту, следует предположить, что с учетом реалий сегодняшней российской действительности можно назвать следующие принципы права социального обеспечения:

1) Всеобщность и доступность социального обеспечения;

2) Всесторонность и многообразие видов социального обеспечения;

3) Социальное обеспечение предоставляется в размерах, соответствующих сложившемуся уровню экономики страны;

4) Социальное обеспечение осуществляется за счет средств, специально предназначенных для этих целей (специальные фонды, средства бюджетов всех уровней: федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации, местных бюджетов; средства отдельных юридических и (или) физических лиц); дифференциация обеспечения на основании социально значимых обстоятельств.

Таким образом, система принципов права социального обеспечения должна соотноситься с общей системой принципов права, в основе которой лежит родовидовая классификация. Однако в юридической литературе нет единства мнений относительно классификации правовых принципов. Чаще всего можно встретить разделение принципов права на три нижеуказанных вида. При этом они имеют самостоятельное значение.