Социальная защита населения РФ

Переход российского общества к рыночным отношениям, обостривший социальные проблемы широких слоев населения, потребовал создания и развития нового социального института – социальной защиты населения (СЗН), сделав его центром общественного мнения. Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только параллельно с созданием надежной СЗН, которая является необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, работодателей за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность. Система социальной защиты должна быть ориентирована на широкие слои населения, но её реальное воплощение по отношению к различным социальным слоям и группам является дифференцированным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества, она должна помогать поучать равные возможности в области образования, освоения профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) – оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет государства, гарантировать получение установленных законом льгот и пособий, т. е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности.

Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

С начала экономических реформ в России только с 1994 г. социальные цели в деятельности государства стали четко обозначаться и выноситься в качестве самостоятельного направления и стратегической линии. Это выразилось в появлении правительственного документа “Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 г.”, в котором социальная политика была названа необходимым условием продолжения экономических реформ. Ее основной целью на 1994 г. была объявлена стабилизация уровня жизни граждан РФ с последующим его повышением по мере развития экономики. В качестве приоритетов было выделено предотвращение снижения денежных доходов населения, обеспечение баланса интересов трех групп воспроизводственного процесса, расширение коммерческих и страховых начал в предоставлении социальных услуг. В целом данный документ отражал идею перехода от системы государственного патернализма к активной социальной позиции граждан при сохранении за государством функции социального обеспечения по отношению к нетрудоспособным и малоимущим.

В 1995 году в разделе 7 “Социальная политика” Программы Правительства РФ “Реформы и развитие экономики в 1995 - 1997 гг.” в качестве среднесрочных перспектив социальной политики РФ обозначены закрепление наметившихся тенденций к стабилизации уровня жизни населения, создание прочной основы для его дальнейшего повышения, сокращение масштабов бедности, оптимизация ситуации на рынке труда. Несмотря на то, что основное содержание социальных целей не изменилось по сравнению с 1994 г., в приоритетах социальной политики государства произошли изменения в сторону развития идей реформирования социальной сферы. На первый план вышли проблемы финансирования социальной сферы, обеспечения льготного налогообложения средств, направляемых с благотворительными целями на социальные нужды, учета ГМСС при формировании бюджетов различных уровней. Кроме этого, в качестве приоритетной была названа проблема совершенствования системы управления социальной сферой, что предполагало активизацию процесса децентрализации ее управления.

Начиная с 1996 г. происходит кардинальный переворот в отношении государства к социальной политике. Негативные тенденции в социальной сфере не ослабевали, вся предыдущая работа государственных органов по их нейтрализации была признана недостаточно эффективной. Социальная политика из второстепенных направлений деятельности государства выходит на одно из приоритетных мест. В 1996 г. впервые всеми ветвями власти был принят совместный документ “Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг.”, предусматривающий проведение крупных социальных реформ в три этапа. Впервые наряду с тактическими здесь были обозначены и стратегические цели социальной деятельности государства, которые включали достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей, обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантии конституционных прав граждан в области социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; нормализация демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и людей в трудоспособном возрасте; существенное улучшение социальной инфраструктуры.

Реализация указанных целей предусматривается в три этапа, в ходе которых необходимо решить следующие ключевые задачи: создание экономических и правовых условий для повышения трудовой активности и деловой инициативности трудоспособных граждан; обеспечение повышения уровня социальной защищенности и социального обслуживания нетрудоспособных и социально уязвимых групп населения; создание равных стартовых условий для всех граждан независимо от места жительства и уровня доходов в реализации прав на охрану здоровья и получение образования. Для реализации поставленных целей и выделенных приоритетов предусматривается осуществление определенных правовых, экономических и организационных мер. Содержание программы социальных реформ свидетельствует о переориентации усилий Правительства РФ с действий, направленных на “тушение пожара” социальной напряженности в обществе, на действия по коренному реформированию социального сектора по линии перехода от системы всеобщей социальной поддержки и всеобъемлющих социальных гарантий к эффективной социальной политике по приведению социальных расходов государства в соответствие с его финансовыми возможностями. Таким образом, начиная с 1996 года российским правительством активно и осознано взят курс на построение социального рыночного хозяйства и, несмотря на финансовый кризис в августе 1998 г., первоочередными мерами для нового Правительства РФ явилось обеспечение функционирования системы жизнеобеспечения, снижения социальной напряженности, переход рыночной экономики к социально-ориентированному экономическому росту.

Несмотря на то, что за весь период экономических реформ в России реализация социальной политики осуществлялась с переменным успехом, можно выделить ряд принципиально новых ее черт, сложившихся за это время. Во-первых, они выражаются в изменении роли государства в осуществлении социальной политики, в сокращении масштабов государственного вмешательства в социально-экономическую сферу. С другой стороны, изменяется социальная позиция личности по отношению к государству, увеличивается доля ее социального участия и ответственности, формируются негосударственные институты, участвующие в осуществлении социальной политики. В-третьих, новая модель характеризуется децентрализацией социальной политики, перераспределением полномочий в управлении социальной сферой в сторону региональных и муниципальных органов власти, изменением структуры и функций социальных ведомств. Этот процесс сопровождается перераспределением и изменением системы источников финансирования социальной сферы, активизацией внебюджетных потоков на социальные программы и мероприятия, развитием системы социального страхования. Наиболее позитивным моментом является постепенное оформление правового пространства социальной сферы, введение системы социальной стандартизации и использование ГМСС как механизма переходного общества. Данные тенденции свидетельствуют о движении нашего общества к более цивилизованным формам социального устройства. Однако основной вопрос о выборе модели социального государства, о границе между государством и рынком в социальной сфере для нас остается еще открытым.

При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших возникает вопрос о социальных приоритетах, то есть таких социальных задачах, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и социальных программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. То есть состояние и направленность социальной сферы целиком и полностью вытекают из оценки актуальных проблем собственно социального развития конкретной общности, того или иного территориального образования.

Социальная политика представляет собой последовательную реализацию фаз выработки политики (социальная диагностика, планирование и прогнозирование), принятия решений и реализации политики (социальное регулирование, организация выполнения решений, непосредственное руководство процессами, контроль и т.п.)

Социальная политика в условиях перехода к рынку должна строится с учетом следующих важнейших обстоятельств:

1) Приоритетность вопросов социальной защиты в условиях вхождения в рынок;

2) Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения, ликвидация на этой основе иждивенчества;

3) Формирование нового механизма разработки и реализации социальной политики (в том числе финансирования социальной сферы), предполагающего поэтапный переход от государственного патернализма к социальному партнерству[8].

В научных публикациях и в нормативной литературе последних лет часто социальная защита отождествляется с материальной помощью, милосердием преимущественно в отношении наименее социально защищенных слоев населения. Но упускается при этом из вида, что социальная защита только в том случае может быть эффективной, если она обеспечивает не только материальное благосостояние, но и экономическую самостоятельность, социальный статус, здоровье и душевный комфорт. Следовательно, социальная защита несравненно шире материальной помощи, разного рода выплат и льгот, но в то же время понятие более узкое, нежели социальная политика, и не тождественное последней.

Система социальной защиты населения как особый социальный институт находится в процессе своего развития. Термин «социальная защита» имеет различные значения. В новых экономических условиях он заменил термин «социальное обеспечение», использовавшийся в советской экономике, где он характеризовал специфическую организационно-правовую форму социальной защиты, осуществляемую непосредственно государством.

В современных условиях потребовалось развитие других организационно-правовых форм социальной поддержки наиболее уязвимых категорий населения. Был введен термин «социальная защита», который давно использовался в мировой практике.

Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы, в международном контексте обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь комплексного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и др. Использование тех или иных организационно-правовых форм социальной защиты может иметь различные социальные и экономические последствия, которые необходимо учитывать при осуществлении управления данной отраслью[9].

Вместе с тем социальная защита, являясь по своему функциональному характеру достаточно целостной системой, представляющей собой самостоятельный социальный институт, имеет специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг. Технология предоставления пенсий существенно отличается от технологии оказания медицинской помощи, социально-реабилитационных технологий или технологий обеспечения безработных граждан.

Для осмысления состояния развития института социальной защиты в России и выработки национальной политики в отношении путей его дальнейшего развития в нашей стране представляется необходимым прежде всего отметить, что, хотя такой институт в России имеется и играет исключительно важную роль в жизни российских граждан, его развитие в определенной степени осуществляется стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура, с точки зрения как организации системы правовых норм, так и административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.

Кроме того, следует отметить, что, несмотря на фактическое существование системы социальной защиты в России и её достаточно бурное развитие, она еще не принята общественным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного социального института. В связи с этим сфера её деятельности существенно сужается. На практике в функции органов государственной власти, имеющих в своем названии слова «социальная защита», таких как бывшее Министерство социальной защиты населения Российской Федерации или министерства, комитеты или управления социальной защиты субъектов Российской Федерации, не входят многие функции, которые по определению должны входить в сферу их компетенции. В принятой в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программе социальных реформ на 1997-2000 гг. понятие «социальной защиты» сводится лишь к вопросам социального обслуживания населения, социальной защите инвалидов, социальным пособиям и компенсационным выплатам, стипендиям, а также к социальной поддержке граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку[10].

Отсутствие общего представления о характере института социальной защиты и его содержании, естественно, ведет к смешению и вольному толкованию разнообразных категорий, терминов и понятий, служащих для раскрытия смысла данного института.

В советский период, в связи со слабой теоретической проработкой социальной защиты как социального института, термин «социальное обеспечение» использовался в широком смысле для определения всей совокупности социально-экономических отношений в стране, касающихся вопросов социальной защиты, и в этом смысле он определял весь институт социальной защиты, получивший название «право социального обеспечения». Одновременно, термин «социальное обеспечение» в узком смысле использовался для определения системы отношений в области социальной защиты, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета[11].

В стране, вставшей на путь развития рыночной экономики, термин «социальное обеспечение», отражающий специфику организации социальной защиты в централизованно планируемой системе хозяйства, не может использоваться для определения ни всей совокупности социально-экономических отношений в сфере социальной защиты, ни её административных структур с новыми функциями. Поэтому термин «социальное обеспечение» был в значительной степени вытеснен из практической сферы новым термином «социальная защита».

Термин «социальная защита» в наибольшей степени соответствует сущности данного социального института, хотя термин «социальное обеспечение» продолжает существовать как «право социального обеспечения».

Дальнейшее целенаправленное развитие института социальной защиты в России требует, однако, определенной систематизации его категорий, понятий, терминов, без которой развитие этого института будет стихийным.

В настоящее время институт социальной защиты каждой страны характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм и в общем виде может быть представлен в виде матрицы, в которой строками показываются виды социальной защиты, а столбцами организационно-правовые формы, в которых эти виды осуществляются[12].


Виды социальной защиты

Организационно-правовые формы социальной защиты

Социальное страхование

Социальная помощь

Государственное обеспечение

Обязательные накопления

Частные формы

Болезнь (медицинская помощь и обеспечение по временной нетрудоспособности)
Старость
Инвалидность
Смерть кормильца
Материнство
Содержание семьи
Безработица
Несчастные случаи на производстве

Социальная защита также предусматривается в отношении семей с низкими душевными доходами, не обеспечивающими общественно необходимого прожиточного минимума, результатом чего обычно является отсутствие средств существования или средств на оплату жизненно значимых товаров и услуг (средств реабилитации, оплаты жилья, лечения).

Социальная защита может осуществляться в денежной форме в виде пенсий и пособий, в натуральной форме, а также путем оказания различного рода услуг лицам, являющимся объектом социальной защиты. Она может иметь как компенсационный, так и предупредительный профилактических характер.

Оной из государственно-правовых форм социальной защиты является непосредственно государственное обеспечение нетрудоспособных лиц. Основные признаки непосредственного государственного обеспечения – финансирование расходов за счет государственного бюджета и установление категорий обеспечиваемых лиц и уровня их обеспечения в соответствии с приоритетами, определяемыми органами государственной власти.

Непосредственное государственное обеспечение в странах с рыночной экономикой имеет достаточно ограниченные масштабы применения.

Другой организационно-правовой формой социальной защиты является социальное страхование, которое широко используется в абсолютном большинстве стран с рыночной экономикой в отношении многих видов социальной защиты. В его основе лежит понятие социальных рисков и требование их обязательного и добровольного страхования.

В странах с рыночной экономикой также активно используется такая организационно-правовая форма социальной защиты, как социальная помощь. Она носит адресный характер и предоставляется лицам после проверки их нуждаемости, если они не имеют других источников существования.

Итак, социальная защита в любом государстве – это комплексная система социально-экономических отношений, предназначенная для оказания разносторонней помощи нетрудоспособным или ограниченно трудоспособным лицам, а также семьям, доходы трудоспособных членов которых не обеспечивают общественно необходимого уровня жизни семьи.

Таким образом, социальная защита населения на данном этапе развития экономики является центральным звеном социальной политики государства. Государство не только не должно устраняться от решения проблем социальной защиты, но напротив, реально выступать гарантом прав и свобод всех слоев и групп населения. Социальная защита в этих условиях представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающих всем трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения (в первую очередь, инвалидам, пенсионерам, неполным и многодетным семьям и др.) – преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную поддержку в различных формах. Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно реагирующей на социальное самочувствие людей, способной улавливать рост социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать возможные конфликты и радикальные формы протеста.