Финансовые мероприятия социальной политики города

Общеизвестно, что социальная политика является затратным и дорогостоящим видом деятельности. Каждое из направлений социального развития требует больших финансовых вложений, и чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее продуктивным вложением общественного богатства.

Курс на «инвестиции в человека», провозглашенный президентом, должен затронуть в первую очередь здравоохранение, образование, сельское хозяйство, науку. Такой государственный подход давно принят на Западе, так как в основе современного экономического роста в силу ведущего значения научно-технического прогресса стоит именно человеческий потенциал.

Стабильное и обоснованное по величине финансовое обеспечение социальной сферы города всегда было и остается одной из острых проблем его функционирования, получения гражданами полного набора материальных и других благ. Особая роль в финансировании социальной сферы отводится местному самоуправлению. За все время существования местного самоуправления в России проблема его финансового обеспечения практически всегда стояла как наиболее актуальная и трудно решаемая. Социальная политика, реализуемая с 2005г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает прежде всего систему финансирования социальной сферы, предусматривается значительное увеличение социального бюджета и не касаются структурной модернизации.

Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов Федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов из Федерального фонда финансовой поддержки (в 2005г. – 189,9 млрд. руб.), которые не носят целевого характера и могут быть направлены регионами на реализацию мер по социальной поддержке населения.

На уровне городов финансирование разнообразных мер социальной поддержки, в том числе и в рамках государственной социальной помощи, обеспечивается многоуровневым софинансированием за счет различных финансовых источников. Города обязаны реализовывать относительно конкретных граждан – их жителей – социальные обязательства, которые имеются на разных уровнях власти и финансово обеспечиваются исходя из соотнесения тех или иных категорий граждан к расходным обязательствам разного уровня и назначения.

На принципах софинансирования предоставляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам (в 2005г. – 6,3 млрд. руб.), на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла – 11 млрд. руб. в 2005г., выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей (4 млрд. руб. в 2005г.), и поддержку ряда других категорий.

По данным Е. Ш. Гонтмахера, «долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20% (раньше не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления – 10%». Эти показатели существенно не изменились и после 2005г.

Неадекватность федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальной политике и бюджетном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 89 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.

Существенная дифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.

Приходится констатировать, что большинство основополагающих принципов социальной политики существенно деформируются в условиях отсутствия учета территориальных особенностей. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной способностью на разных территориях.

Еще одной важной проблемой регионализации социальной политики является то, что необходимые средства, как показывает С. Артаболевский, «чаще всего концентрируются в столицах, административных центрах республик и областей, не доходя до муниципального уровня», где только и возможен учет действительного положения объектов социальной поддержки.

Система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющая выраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована на снижение роли государства в социальной политике и ожидание, что сформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальной самозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизить государственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжести финансирования социальных расходов всех уровней на доходы и сбережения граждан через механизм целевого аккумулирования средств населения специализированными финансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинского страхования и занятости. Это стремление обрело форму единого социального налога на фонд оплаты труда. Муниципализация социальной сферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – город), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это прежде всего бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. Существует разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз.

Таблица 2. Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городских бюджетов, в отдельных городах (регионах)

Город (регион) % от местных налоговых поступлений % от суммы федеральной поддержки
Москва 0,7 0,6
Ямало-Ненецкий АО 3,8 3,7
Респ. Башкортостан 4,1 4,0
Ханты-Мансийский АО 5,8 5,6
Санкт-Петербург 5,8 5,6
Нижний Новгород 7,0 6,4
Респ. Калмыкия 128,8 42,9
Респ. Дагестан 137,5 30,5
Костромская обл. 179,1 6,7
Корякский АО 242,6 71,3
Респ. Ингушетия 250,01 53,4

Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового кодекса РФ, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне.

Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечит целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного муниципального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны. Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальной функции и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.