Формирование Федеральной системы социального обеспечения

Согласно ст. 39 Конституции РФ каждому гражданину России гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Ее сопоставление со ст.7 Конституции РФ порождает комплекс не согласующихся представлений о месте cоциального обеспечения в системе социально-экономических отношений рыночного порядка.

Социальное обеспечение как целостная система, форма распределения материальных благ, связанная с понятием социальной сферы не рассматривается в теории социальной политики, экономической теории в качестве объекта целенаправленного воздействия.

Вместе с тем. Доктринальное обоснование права на социальное обеспечение обусловливалось единством и борьбой основных учений о правах человека: естественно-правом и позитивистском. Теория естественного права постулировала право на существование. Таким образом, право на социальное обеспечение генетически вытекало из права на существование. Кроме того, зарождение и становление права на социальное обеспечение стали одним из факторов, в значительной степени объединяющих, сближающих названные учения естественного права и правового позитивизма. Тому пример учение немецкого юриста Г. Еллинека, который выступал за активную роль государства в социальной сфере, предложив разделить субъективные права на частные субъективные и публичные субъективные. Последние включали право на положительные услуги со стороны государства, что подводило основу под активную роль государства в обеспечении и защите прав человека, в том числе социальных.[48] Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социально-экономических прав человека. Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит, прежде всего, в том, что оно является особой формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию человека.

К признакам социального обеспечения относятся: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды, источники социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию; закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.

Объективные основания социального обеспечения при всем их различии воздействуют на способность человека к труду в направлении ее временного или постоянного ограничения или полной утраты. Именно они предопределяют потребность определенного числа людей в получении от общества источника средств к существованию, но не в обмен на затраченный труд; потребность в профилактико-оздоровительных мероприятиях для трудоспособных членов общества с целью нормального воспроизводства рабочей силы и охраны их здоровья и т.д. Любая из этих потребностей может быть реализована, если она будет признана обществом социально значимой, то есть закреплена в законе. Игнорирование обществом этих потребностей не замедлит сказаться на его нормальном функционировании. Другое дело, что и степень признания, и степень игнорирования перечисленных потребностей связана с экономическим базисом общества. Вызвано это тем, что по своей экономической природе социальное обеспечение прямо или косвенно связано с распределительными отношениями.

Определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественного нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения[49].

Значение социального обеспечения граждан тесно соотносится с экономической сферой деятельности - вопросами производства, потребления и распределения.

Именно система распределения материальных благ (федеральная система социального обеспечения) гарантирует право на достойную жизнь различным категориям граждан при наступлении социальных рисков.

Социальное обеспечение – это элемент институтов социальной защиты, форма (способ) распределения материальных благ, предоставления услуг через социальную инфраструктуру (сферу).

Определяющею роль в этом призвана сыграть экономика государственного сектора, где формируются общественные, обобществленные средства как источники финансирования социальной сферы. Распределение же материальных благ на социальную сферу происходит через систему социального обеспечения.

Вместе с тем. Состояние правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения содержат существенные концептуальные противоречия и пробелы законодательства, связанные с конституционным провозглашением России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (Ст. 7 Конституция РФ).

Это означает, что по своей направленности все экономические процессы в той или иной степени имеют социальную окраску. Социальная ориентация означает подчинение производства потребителю, удовлетворение массовых потребностей населения. В большинстве развитых стран потребности населения в начале и середине XX в. поставили перед государством и бизнесом две проблемы. Первая состояла в необходимости насыщения очередного возросшего объема материальных потребностей и вызвала стремительное наполнение рынка новыми товарами и рост цен, сокращающий спрос. Вторая проблема была обусловлена появлением новых потребностей в развитии образования, здравоохранения, культуры, охраны природы и социальной защиты населения. Что принято обозначать как социальная сфера.

Российская действительность показывает, что «современная» социально-экономическая модель провозглашает развитие и стабильность, но не обеспечивает конвертацию экономического порядка в улучшение качества жизни всего населения. В России, где экономика уже почти два десятка лет пребывает в состоянии кризиса системного порядка, произошло падение реальных доходов основной массы населения, разрастанию бедности и усилению социального и имущественного неравенства в обществе.

Одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий. На начальном этапе нового экономического пути развития в России полезностно - стоимостный синтез в экономической теории, породил соответствующие противоречия в экономической основе распределения материальных благ на социальное обеспечение граждан Российской Федерации в социальной сфере. «Маржинализм» (Ельмеев В. Я. Основы экономики науки. Л., 1977; Он же. Воспроизводство общества и человека. М., 1988.) после реставрации в России приобрел в лице «экономикса» (Гальперин В. М. Экономикс, сиречь наука экономическая // «Высшая школа», 1992 №2. М.:1992) господствующее положение.

Уместно здесь поставить вопрос о критерии отношения к государственному сектору экономики социальной сферы и социального обеспечения, связанных с распределением материальных средств, деятельностью вертикально интегрированных государственных органов и учреждений, уполномоченных в сфере социальной защиты населения.

В книге Е. В. Балацкого и В. А. Конышева «Российская модель государственного сектора экономики» (М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005. – 390.), где сосредоточен богатый фактический материал о специфике госсектора России, авторами делается вывод: - «… неточность в трактовке госсектора отнюдь не является столь уж невинной, как это может показаться на первый взгляд. Дело в том, что неправильное понимание госсектора как экономической категории имеет, по крайней мере, три принципиально важных следствия. Первое – ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса функционирования госсектора. Непосредственным результатом таких ошибок являются юридические коллизии, сдерживающие нормальное развитие госсектора российской экономики. Второе – невозможность четкого очерчивания границ госсектора и отсутствие его количественной определенности. Результатом данной ситуации является невозможность обеспечения сбора достоверной статистической информации о деятельности госсектора. Отсутствие соответствующей информации о госсекторе естественным образом блокирует возможность анализа и прогнозирования его функционирования и развития. Третье – формирование неправильной идеологии управления госсектором. Непосредственным результатом подобных ошибок является формирование зауженных схем и концепций управления не только госсектором, но государственной собственностью и всей национальной экономикой».

Среди перечисленных категорий можно выделить следующие: государственный сектор; государственная собственность; государственные финансы; государственное регулирование; государственное вмешательство. Все эти понятия являются взаимопересекающимися (содержание которых различно, но объемы частично совпадают), с одной стороны, а с другой – комплиментарными. Данным фактом и обусловлена определенная путаница, возникшая с понятием государственного сектора.[50]

В немалой степени это связано с ошибками в нормативно-правовом обеспечении процесса функционирования госсектора. Относительно понимания госсектора является положение «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 1024 от 9 сентября 1999 года. В соответствии с этой концепцией государственный сектор экономики определяется как «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а так же имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)».[51]

Важное значение в социальной политике приобрел переход от социального иждивенства к социальным гарантиям со стороны государства. Эти гарантии подразумевают: защиту права на труд, обеспечение пособий для уже и еще нетрудоспособного населения, обеспечение личной безопасности граждан, обеспечение нормального уровня жизни за счет доходов от трудовой деятельности и пособий. Ключевое средство в решении этой задачи - развитие отношений самозащиты граждан при помощи государства в различных общественных и экономических формах, среди которых профсоюзы, страховые общества, местные и центральные органы власти, осуществление функции социальной защиты трудящихся.

Эти социальные гарантии подкрепляют систему социального страхования, которая имеет свои собственные задачи: формирование экономической основы обеспечения возмещения страховых рисков; структуризация страховых фондов; расширение гарантий обеспечения страховых выплат; развитие системы добровольного страхования.

Существует четыре внебюджетных фонда в сфере социального страхования: пенсионный, занятости, медицинского и социального страхования.

Но кроме внебюджетных фондов социального страхования, существуют внебюджетные социальные фонды, также подкрепленные гарантиями государства, которые:

- представляют собой элемент рыночного механизма политики доходов и заработной платы, государство косвенно регулирует их деятельность через законодательные процедуры;

- в своей перспективе они должны стать основными организаторами социальных выплат и накопителями средств для них;

- с переходом к рыночной экономике возрастает роль отдельных граждан как плательщиков страховых взносов и расширится круг видов страхования.

Важнейшей задачей социальной политики является предназначенная для конкретных групп населения (адресная) социальная поддержка со стороны государства слабо защищенных слоев населения. Эта задача предполагает поддержание оптимальных соотношений между доходами активной (занятой) части населения и нетрудоспособных граждан через механизм налогов и социальных трансфертов.

Обособление рынка от остальных сфер общественной жизни неизбежно приведет к губительным и необратимым последствиям. Только государство может сгладить эти негативные факторы, проводя эффективную социальную политику, прежде всего на рынке труда.[52] В социальной сфере господствующее положение занимает государственный сектор (в отличие от экономики, где главные функции выполняют рыночные структуры). В зависимости от величины государственного сектора в той или иной стране социальная политика имеет свои особенности. На практике это выражается в разных масштабах социальной политики государства.

Изучение проблем экономики государственного сектора вызывает на себя внимание к очень значимой области экономики – распределение материальных благ, что непосредственно связанно с социальным обеспечением граждан в социальной сфере. К ней принято относить экономические объекты и процессы, виды экономической деятельности, непосредственно связанные с потреблением материальных и духовных благ, услуг, удовлетворением конечных запросов человека, семьи, коллектива и общества в целом. Возникает, таким образом, задача перераспределения дохода, которую в разной мере и в различных формах решает государство.[53]

Госсектор, будучи совокупностью хозяйствующих субъектов, занятых производством товаров и услуг, характеризует текущий материально-вещественный потенциал государства «относительно производства, распределения, обмена и потребления, общественных благ»[54] Государственные финансы представляют собой все финансы, находящиеся в распоряжении государства, и характеризуют текущий финансовый потенциал государства,[55] т.е. общественный[56] и обобществленный[57] (обобществленный – страховые отчисления граждан, строго говоря, не относится к активам государства).

В конечном итоге часть этого потенциала используется на социальное обеспечение граждан в социальной сфере. Например, основными направлениями социальной поддержки населения в современной России являются: транспортные услуги (395,2 млрд руб.), медицинские услуги (133,8 млрд руб.), санаторно-курортные услуги (123,6 млрд руб.) и жилищно-коммунальные услуги (123,3 млрд руб.).[58]

Итак, из всего выше перечисленного можно сделать вывод о том государственный сектор является определяющим и необходимым звеном для всей страны в целом. Понятие государственного сектора носит сложный многоаспектный характер, ввиду неоднозначности определения структуры государственного сектора. Понятие государственного сектора включает в себя множество экономических, правовых отношений. На сегодняшний день наиболее актуально применение расширенной трактовки госсектора, включающей в себя ресурсную базу, все уровни законодательной и исполнительной власти, систему финансов, госкомпании и госкорпорации, ФГУПы, госучреждения.

Поскольку государственный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства, то неправомерно исключение из экономической идеологии государственного регулирования принципиально важных сегментов распределения материальных средств на социальное обеспечение граждан в социальной сфере.

Социальное обеспечение в социальной сфере непосредственно связаны с государственным сектором экономики и касается образа, уровня и качества жизни людей. Общая характеристика социальной сферы свидетельствует, что прежде всего, она охватывает, структуру потребностей, потребительские запросы и рациональные потребности различных экономических субъектов.

Вместе с тем госсектор экономики не связывают с такими категориями как распределение материальных благ через систему социального обеспечения на социальную сферу жизни человека.

Социальное обеспечение представляет собой институт (пенсионного обеспечения, государственной социальной помощи, социального обслуживания), посредством которого происходит удовлетворение жизненных потребностей людей, нуждавшихся в помощи и поддержке. Социальное обеспечение неразрывно связано с экономикой, такими понятиями, как «социальная политика» и «социальная защита населения».[59] В науке используются различные определения социального обеспечения и различны рассматриваемые концепции построения ее системы. В большинстве вариантов это явление рассматривают в структуре социальной сферы как непроизводственной (сфера распределения), провозглашая ее целью социальной политики, выполняющей функции социальной защиты населения.[60]

В научном сообществе имеется несколько подходов по вопросу о понятии социального обеспечения. Они основаны на экономической и правовой концепции,[61] теории социальных рисков,[62] целевого критерия[63] и рассматривают его как часть функций государства, деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций в совокупности распределительных отношений общественных благ в непроизводственной (социальной) сфере. Вопрос о месте социального обеспечения в социальной системе, государственном секторе экономики является одним из сложных в силу различных взглядов ученых на эту актуальную проблему.[64]

Один из вопросов это соотношение социального обеспечения с социальной сферой, понятийный аппарат которой недостаточно разработан.[65] Изучение законодательства обнаруживает, что в элементы социальной сферы равноценно включается - социальное обеспечение и пенсионное обеспечение (хотя пенсионное рассматривается как элемент системы соц. обеспечения) в рамках, которых объектом выступает материальное благо. Но система социального обеспечения включает в себя пенсионное, кроме этого государственную социальную помощь на нужды граждан, реализуемых в социальной сфере, т.е. на образование, здравоохранение, культуру, ЖКХ, бытовое обслуживание населения, культуру и искусство, финансы и кредиты, транспорт и т.д., охрану природы.[66] Несомненно, именно распределение материальных благ составляет комплекс отношений, которые распространяются на социальную сферу. Но в ней не выделяются отношения отдельно целой системы, через которые предоставляются блага это - социальное обеспечение[67], т.е. отношения, связанные с социальными рисками, порождающими социально – обеспечительные обязательства государственной публичной власти.

В этой сфере также проявляются отношения по управлению, созданию и организации деятельности социальной инфраструктуры. Именно инфраструктуру социального обеспечения уместно рассматривать в системе социальной сферы, выделяя при этом собственно отношения по социальному обеспечению в социальной сфере.

Сфера нематериального производства, социальная сфера, сфера услуг[68]

Название отраслей Социальная сфера, сфера услуг
нематериального производства социальная социально-культурная
1. ЖКХ + +
2. Бытовое обслуживание населения + +
3. Здравоохранение + + +
4. Физкультура и спорт + + +
5. Социальное обеспечение + +
6. Народное образование + + +
7. Культура и искусство + + +
8. Наука и научное обслуживание +
9. Финансы, кредит, страхование +
10. Пенсионное обеспечение + +
11. Управление +
12. Общественные объединения + + +
13. Туризм + + +
14. СМИ и информационные технологии + + +
15. Природоохранная деятельность + +
16. Общественное питание + +
17. Пассажирский транспорт + +

Обращает на себя внимание определенная «вторичность», «несогласованность», очевидная «подчиненность» устаревшим взглядам на социальное обеспечение- того, что, по сути, должно являться исходным в смысле целеполагания социальной политики и главным в аспекте итоговой оценки предназначения государственного сектора экономики и функционирования системы распределения, материальных благ на социальную сферу.

Подобный подход прослеживается и в Единой системе классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации. Социальное обеспечение в социальной сфере весьма обще выделяет Классификатор ОКВЭД, который входит в состав ЕСКК:

Раздел L Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение.

Раздел M Образование.

Раздел N Здравоохранение и предоставление социальных услуг.

Раздел O Предоставление прочих коммунальных, социальных услуг и персональных услуг.

Раздел Р Предоставление услуг по ведению домашнего хозяйства.

Структура социальной сферы (см. схему) и Классификатор ОКВЭД обладает рядом существенных пробелов, не идентифицируя в своей структуре целостно систему социального обеспечения (пенсионное обеспечение, государственную социальную помощь, социальное обслуживание). Это пробелы могут оказать негативное влияние на осуществление эффективной политики, направленной на совершенствование социальной сферы Российской Федерации, на координирующее воздействие государства и пределы влияния рынка на управление финансовыми ресурсами системы социальной защиты населения в современных условиях.

Вместе с тем законодательная база бюджетной политики как инструмент государственного регулирования функционирования и развития социальной сферы выделяет отдельно сложившуюся в Российской Федерации структуру социального обеспечения для осуществления государством специфических функций, связанных с государственным сектором экономики. В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным относятся ассигнования на социальное обеспечение населения. Что отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций на решение социально-экономических задач социального обеспечения в социальной сфере.

Функциональная же классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней по разделам (здесь много несогласованности, манипуляций терминами и противоречий):

- Раздел 1000 "Социальная политика", который состоит из шести подразделов и аккумулирует расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание и социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства.

По подразделу 1001 "Пенсионное обеспечение" подлежат отражению расходы, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и связанные с выплатой денежных пособий, таких как все виды пенсий, различным категориям лиц, выплаты нетрудоспособным членам семьи, дополнительное материальное обеспечение ветеранов ядерно-оружейного комплекса, другие выплаты, установленные пенсионным законодательством Российской Федерации.

В состав указанного подраздела также включены расходы по выплате пособий в натуральной форме, таких как предоставление жилья, питания престарелым, находящимся в специализированных учреждениях.

Также подраздел отражает расходы на выплату ежемесячного пожизненного содержания судьям, пребывающим в отставке, ежемесячной надбавки в размере пятидесяти процентов ежемесячного пожизненного содержания судьям, продолжающим работать, на предоставление государственных гарантий судьям, пребывающим в отставке, на выплату дополнительного материального обеспечения в соответствии с федеральным законодательством.

По подразделу 1002 "Социальное обслуживание населения" подлежат отражению расходы, связанные с организацией социального обслуживания населения, обеспечением деятельности учреждений и организаций социального обслуживания (центров и отделений социального обслуживания населения, медико-социальных экспертных комиссий, домов-интернатов для инвалидов, стационаров сложного протезирования и других учреждений социальной защиты).

По подразделу 1003 "Социальное обеспечение населения" подлежат отражению расходы бюджетов, связанные с обеспечением мер социальной поддержки граждан, включая все виды пособий и страховых выплат, осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации, а также расходы на предоставление социальных выплат гражданам на приобретение (строительство) жилья, обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, обеспечение путевками в установленных законодательством случаях (за исключением расходов на обеспечение путевками судей, пребывающих в отставке), другие аналогичные расходы.

К примеру, структура расходов федерального бюджета на 2010г. по разделу 1000 «Социальная политика» выглядит следующим образом:

Год Наименование расходов Сумма, тыс.рублей Удельный вес,%
1000 Социальная политика 328 751 096,0
1001 Пенсионное обеспечение 240 811 848,6 73,7
1002 Социальное обслуживание населения 6 326 211,0 1,9
1003 Социальное обеспечение населения 75 030 403,3 4,8
1004 Охрана семьи и детства 2 145 705,4 0,6
1005 Прикладные научные исследования в области социальной политики 132 556,6 0,04
1006 Другие вопросы в области социальной политики 4 304 371,1 1,3

За счет средств федерального бюджета осуществляется также пенсионное обеспечение: государственных (федеральных) служащих; судей; военнослужащих; участников Великой Отечественной войны; граждан, пострадавших и результате радиационных или техногенных катастроф; инвалидов и некоторых других категорий населения.

Здесь видно, как разобщена целостная система социального обеспечения, которую описывают специалисты отрасли Право социального обеспечения, а это пенсионное обеспечение, государственная социальная помощь, поддержка, социальное обслуживание.

В Приложении 8 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"[69] в ведомственной структуре расходов федерального бюджета наблюдается другое структурирование. Например, по Министерству здравоохранения и социального развития РФ;

Наименование Мин Рз ПР ЦСР ВР Сумма (тыс. рублей
- Социальная политика

- Пенсионное обеспечение

- Пенсии

- Выплата региональной доплаты к пенсии

- Иные межбюджетные трансферты

- Социальное обслуживание населения

- Дома-интернаты для престарелых и инвалидов

Далее некоторые извлечения, имеющие отношение к системе соц. обеспечения продолжаются

Социальные выплаты

Социальная помощь и т.д.

055

055

055

055

055

055

055

055

055

10

10

10

10

10

10

10

01

01

01

01

02

02

4900000

4900400

4900400

5010000

017 22 969 462,2

6 885 200,0

6 885 200,0

6 885 200,0

6 885 200,0

523 785,9

249 482,3

Несмотря на то, что к социальному обеспечению приковывается пристальное внимание на международном уровне, политиков, научной общественности, законодательных органов и органов государственной власти, социальных работников его место в структуре экономических отношений, бюджетной системе недостаточно ясно обозначен до настоящего времени.[70] Что, несомненно, дает основание публичной власти для игнорирования социального обеспечения граждан в контексте защиты социального аспекта жизни человека. В этом выводе можно положиться на заключение Э. Г. Тучковой: - «Результатом этого игнорирования является аморфность, неопределенность и государственная необязательность присутствующих в законодательстве очень важных для человека стандартов его жизни таких как «достойные условия жизни, достаточный уровень жизни, минимальный потребительский бюджет, прожиточный минимум».[71]

Категория - социальное обеспечение не нашла отражение в принятых документах, определяющих стратегию социально-экономического развития страны – «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации».[72]

Необходим подход, позволяющий выделить в государственном секторе, социальной сфере отдельные самостоятельные части интегрированной в нее структуры социального обеспечения. Это позволит более точно оценить масштабы социального обеспечения и лучше понять его роль в госсекторе российской экономики. Эта сфера не предполагает финансовую и управленческую самостоятельность входящих в их состав элементов, предприятий и организаций и полностью связана с государственным финансированием и регулированием. Обоснованием данного подхода может служить и то, что все федеральные законы социальной направленности содержат эти нормы.

Если во главу вопроса о социальном государстве ставить гарантии права человека на жизнь, качество жизни населения в частности, следует выделить в блоке социальной сферы отчетливей отношение социального обеспечения к распределению материальных благ по элементам социальной сферы. Вопрос возникает по существу того, что средства, выделяемые на эти составляющие жизнеобеспечение жизни граждан, предназначаются гражданам, пользующимся услугами или для поддержания инфраструктуры, содержания соответствующих коммерческих организаций (80% из всех - коммерческие организаций в РФ[73]) социальной сферы, которые от граждан получают за услуги денежные средства? Каково здесь соотношение госсектора экономики и социального обеспечения граждан в социальной сфере?

Поэтому при переходе к качественно иному характеру и содержанию производственных, в том числе и распределительных отношений нужна соответствующая реорганизация социальной политики и ломка сложившихся в прошлом стереотипов о предназначении каждого элемента и инфраструктуры социальной сферы.[74]

Необходим качественно новый механизм государственного регулирования этих отношений, учитывающий возмездный и безвозмездный порядок получения населением социальных благ и услуг в социальной сфере через систему социального обеспечения. Что предполагает правовое обоснование термина – социальное обеспечение в социальной сфере как государственной услуги госсектора и негосударственного. Это, во-первых.

Во-вторых. Современное правовое развитие социальных функций государства, формирование концепций социального государства и изучение правовой природы Российской Федерации как социального государства формируют новую стратегию социального развития и предполагают формирование обновленных моделей социального обеспечения на федеральном, региональном и местном уровнях.

Это обусловлено тем, что на создание современной системы социального обеспечения в последние десятилетия реформ большое значение оказали происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений:

- произошло формирование правовой базы государственной системы социального обеспечения, которая состоит из нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам социального обеспечения;

- провозглашены в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ принципы компетенции [75] в регулировании общественных отношений по социальному обеспечению для всех органов власти по всей вертикали государственной системы. При этом очевиден вспомогательный характер полномочий субъектов Федерации, их функционирование на уже определенных законодателем правилах «игры»[76] в социальной сфере.

Это позволяет сегодня говорить о федеральной системе социального обеспечения с включением в нее регионального компонента. По признаку того, что законодательно выделяются полномочия федеральных органов государственной власти в сфере социального обеспечения и полномочия субъекта Российской Федерации в регулировании отдельных видов отношений по социальному обеспечению.

Исходя, из этого по сфере социального обеспечения выделяются полномочия субъекта Российской Федерации, формирующие региональную систему социального обеспечения:

- Право участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, если расходы предусмотрены федеральными законами (Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ в 2009г. введена Статья 26.3.1.).

- Право участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если расходы предусмотрены федеральными законами - Статья 26.3.24 – 184 –ФЗ. (Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ введена Статья 26.3.1.).

- Право участвовать в осуществлении полномочий, переданных субъектам Российской Федерации федеральными законами в соответствии с пунктом 7 Статьи 26.3 184 - ФЗ.

- Право устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право - Статья 26.3.1– 184 –ФЗ.

- Право осуществлять вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации собственное правовое регулирование социального обслуживания, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов за счет средств бюджета субъекта.

На повестку дня выходит вопрос о федеральном законе - «О федеральной системе социального обеспечения» в форме кодифицированного нормативного акта.

На это указывают особенности федеративного устройства, конституционного регулирования социальной сферы, соотношения права и социальной политики, сущность конституционных основ социальной политики Российского государства.

Кроме этого принятие такого Кодекса должно исключить декларативные формулировки конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения для граждан Российской Федерации.

Так как в действительности в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., в той или иной форме воспроизведены положения Декларации, касающиеся прав граждан в сфере социального обеспечения. Это, с одной стороны, свидетельствует о дальнейшем развитии гуманистических принципов в отечественном праве, а с другой - говорит о недостаточно критичном отношении к отдельным декларативным формулировкам.

В части второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики "социального государства". Однако никаких конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения они не содержат. Обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты можно на таком уровне и такими темпами, которые никогда не смогут обеспечить "достойную жизнь и свободное развитие человека". Сегодняшняя ситуация в экономике и социальной сфере делают вовсе не беспочвенными такие опасения.[77]

Конкретизировать правовые гарантии в сфере социального обеспечения призвана ст. 39 Конституции, редакцию которой интересно проследить во взаимосвязи со ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Вряд ли имело бы смысл говорить о декларативности и неточности (в правовом' плане) отдельных положений ст. 26, если бы они оставались в рамках Декларации. Однако в свое время данная статья была воспроизведена в предыдущей Конституции и частично включена в действующую Конституцию. Проанализируем для примера первые части обеих статей. Часть первая ст. 26 Декларации:

"Каждый имеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных, установленных законом случаях". Часть первая ст. 39 Конституции:

Справедливо можно возразить, что Конституция - документ, "работающий" на перспективу, а сегодняшняя сложная ситуация в социальной сфере - явление временное. Но эта временная ситуация может привести к таким негативным последствиям, результаты которых будут сказываться и в перспективе.

"Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом". Этих критериев для формирования системы социального обеспечения явно не хватает, а по социальной сфере они не заложены вовсе.[78]

Нельзя не отметить, что формулировка "гарантируется социальное обеспечение" является неточной в правовом смысле. В контексте главы второй Конституции Российской Федерации, ст. 39, очевидно, должна устанавливать Право па различные виды социального обеспечения.

Потребность в различных видах социального обеспечения может меняться с изменением каких-либо социальных факторов, которые вызывают предусмотренную законом обязанность государства социально защитить человека. Поэтому более точной видится следующая формулировка части первой ст. 39 Конституции:

"Каждый имеет право на различные виды социального обеспечения при наступлении основных социальных рисков, связанных с достижением определенного возраста, установлением инвалидности, болезнью, производственным травматизмом, безработицей, потерей кормильца, беременностью и родами, воспитанием детей, а также в иных предусмотренных законом случаях, когда человек нуждается в социальной поддержке по независящим от него обстоятельствам. Минимальный уровень обеспечения устанавливается федеральным законом".[79] Если вектор развития этих отношений задан, то должны быть сформулирована система и принципы деятельности, прежде всего федеральных органов государственной власти в реализации социального обеспечения.

Эти обстоятельства предвещают о формировании в политике социального государства по социальной защите населения Федеральной системы социального обеспечения, которая предназначается для управления социальными рисками, предупреждения социальной напряженности в обществе рыночного хозяйства. Это своеобразная подсистема институтов социальной защиты населения.