Эволюция в управлении социальной защиты населения России

Исторически социальная политика в России была связана с православной религией и ее установками: ориентацией на милосердие и благотворительность. Собственно, до XIX в. социальная защита рассматривалась преимущественно в рамках благотворительности. Христианство способствовало развитию благотворительности, получившей теоретическое обоснование в виде христианского учения о любви и милосердии. Основные тенденции социальной защиты в этот период времени были связаны с княжеской (позже - царской) защитой и попечительством и с монастырско-церковными формами призрения. Развитие мер общественного призрения в определенную систему принадлежит Петру I, при котором впервые в истории России меры, проводимые в деле социальной защиты, отличались системностью и последовательностью. Формирование государственной («общественной») системы управления социальной помощи населению связано с губернской реформой Екатерины II. Первая половина XIX века отличается взаимодействием государственной, церковной, общественной и частной благотворительности.

Новая эпоха в жизни страны открывается буржуазными реформами 1860 –1870-х гг. 6 марта 1861 года был принят первый законодательный акт, вводивший элементы обязательного страхования в России (Закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах»). Становление социального страхования в дореволюционной России связано с влиянием немецкого опыта. В начале XX в. в России была разработана и начала внедряться система социального страхования. После Февральской революции 1917 года к власти пришло Временное правительство, которое с первых шагов своей деятельности начало реформы в области социальной защиты.

Приход к власти большевиков и установление советской власти стали поворотными пунктами в истории России. Переход к социалистическому государству оказался совсем не простым, он фактически обернулся социальной катастрофой и массовой маргинализацией населения страны. После Октябрьской революции 1917 г. в России была создана новая структура, которая занялась ликвидацией действующих органов помощи с перераспределением средств и имущества для нужд государства. Сначала ею стало Министерство, а со временем – Народный комиссариат государственной опеки. Среди ликвидированных учреждений оказались благотворительные организации и общества помощи инвалидам, была разрушена вся предшествующая система опеки. С апреля 1918 года начинает осуществляться целенаправленная государственная поддержка нуждающихся граждан как средство проведения социальной политики, был образован Народный Комиссариат социального обеспечения.

Постепенно сформировалась и административная система советской социальной защиты. В 20–30-х г. XX в. в истории СССР произошел большой прорыв в социальной политике, в основе которой лежали положительные идеи реформирования. Основная идея социализма заключалась в том, чтобы граждане работали на благо общества, которое в свою очередь обеспечивает каждому должный уровень благосостояния, социальной гарантированности и защищенности. Социальное обеспечение, здравоохранение, образование, широкий диапазон общественных услуг предоставляются всем одинаково бесплатно, в соответствии с основополагающим социалистическим принципом равенства. Эта идеальная модель социализма не была лишена противоречия — между пропагандируемой политикой и реальным положением вещей находилась колоссальная дистанция, наблюдалось расхождение между провозглашаемыми лозунгами и реальностью. В начале 1930-х гг. произошло полное огосударствление социальной системы, неизбежное при формировании тоталитарного государства. Социальное страхование в стране было передано профсоюзам, а страховые кассы, система финансирования и все, что было связано с этой системой, ликвидировано. Произошла полная реорганизация системы управления социальной сферой и сети учреждений социального обеспечения.

Система социальной защиты в СССР, несмотря на многочисленные экономические недостатки, содержала одно важное преимущество – обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Каждому члену общества было гарантировано рабочее место в соответствии с полученным образованием и квалификацией. Безработица официально отсутствовала. Был высок уровень ведомственной социальной защиты. Вместе с тем социальное обслуживание отличалось низким качеством.

В современной политико-социологической литературе появилась позиция, согласно которой в СССР было создано автократическое социальное государство. Однако система социального обеспечения в СССР не может быть определена с помощью традиционной для западных стран типологии (неолиберальный, социально-демократический и консервативный варианты) ввиду отсутствия рыночной экономики. Хотя советская система совмещала в себе черты универсализма и корпоративизма, характерные для социальных государств, эта модель социального обеспечения причисляется западными исследователями скорее к «non-welfare states».

Со вступлением страны в рыночные отношения, обусловленные началом перестройки, создались экономические условия, когда государство не могло нести в полной мере ответственность по социальному обеспечению граждан. Пришедшие на смену плановой организации экономики рыночные механизмы частного предпринимательства потребовали формирования рыночных форм пенсионного обеспечения.

Мы видим, что из-за нескольких крутых поворотов в социальной политике в России так и не сложилась устойчивая традиция социального обеспечения. Социальная политика Российской империи и Советского государства принципиально отличались. За годы советской власти социальная ситуация постепенно стабилизировалась. Население привыкло к патерналистской модели социальной защиты, которая при своем зачастую невысоком качестве охватывала все слои населения. Механизмы и практики социальной защиты, сформировавшиеся в западных странах и исходящие из идей гражданского общества, рыночной экономики, правового государства, серьезно расходились с практиками «общества победившего социализма». Масштабные трансформации, коснувшиеся фундаментальных основ жизни советских людей в экономике, политике, социальной сфере были слишком непривычными для населения. Люди не были готовы к таким изменениям, что обусловило провал реформ внутренней политики, не учитывавших культуру, психологию, сознание людей, долгие годы находящихся в прямой зависимости от государства.

С начала 1990-х гг. руководством страны был избран либеральный курс социальной политики. В 1990-е годы российское государство стало перемещать ответственность за сохранение минимальных стандартов жизни на самих граждан, провозглашался переход от государственного патернализма и иждивенчества к формированию социально активной личности, позволяющей реализовать свой потенциал. Этот период был отмечен двумя тенденциями: чрезмерно быстрым уходом государства из социальной сферы, и сведением социальной защиты населения к защите только некоторых категорий населения. Система социальной защиты, сложившаяся в начальный период проведения экономических реформ (в 1990-е гг.), носила своеобразный характер. С одной стороны, наблюдались активные попытки формирования либеральной модели организации социальной защиты, нацеленной на оказание помощи исключительно представителям бедных слоев населения, и для этих целей были сформированы некоторые финансовые механизмы и элементы нормативно-законодательной базы. Остальное население, как предполагалось, должно активизировать свои усилия для улучшения своего положения и повышения уровня жизни. С другой стороны, сохранились и даже в некоторой степени закрепились подходы к социальной защите, реализовавшиеся в дореформенный период, что выразилось в увеличении количества и объемов натуральных льгот, предоставлявшихся не по принципу нуждаемости, а по принадлежности к определенным социально-демографическим и профессиональным категориям населения, т.е. по категориальному признаку. В ходе реформирования социальной и экономической сферы 1990-х гг. была разрушена прежняя система, но так и не была выработана новая социально-экономическая политика в полном смысле этого слова.

Достаточно долгое время в Российской Федерации социальные проблемы либо игнорировали, либо их решение откладывалось на неопределенный срок. Определяя основные черты современной российской социальной политики, российские эксперты единодушно сходятся во мнении об отсутствии в ней системной стратегии. Российская практика трансформации обнаруживает отсутствие целостной единой теоретической концепции преобразований. Постепенно в области социальной защиты накапливался опыт, происходили важные изменение на законодательном и институциональном уровне. В 1990-х – начале 2000-х гг. в рамках системы социальной защиты населения были реализованы следующие комплексные мероприятия, носившие, как уже отмечалось, разнонаправленный характер. Все в большей степени осознавалась необходимость перехода от патерналистской модели к адресной социальной системе и реализации принципа адресности в политике социальной защиты населения. Важнейшей задачей является повышение эффективности социальной политики, в частности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере. Постепенный переход от «политики выживания» к «политике развития» в ходе реализации социально-экономических реформ делал все более очевидным невозможность консервации практик социальной защиты, сложившихся в 1990-е гг. Адресный и категориальный подходы к предоставлению социальной помощи пришли в крайнее противоречие.

С 2000 г. был взят курс на построение «субсидиарного социального государства». Курс на укрепление вертикали исполнительной власти в какой-то мере коснулся и социальной политики. В 2000-е гг. были реализованы следующие социальные стратегии правительства: введение плоской шкалы налога на доходы с физических лиц; введение единого социального налога (ЕСН) вместо страховых платежей в пенсионный, в социальный, в обязательный медицинский фонд; введение накопительной компоненты в трудовую пенсионную систему; монетизация льгот, т.е. компенсация льгот денежными выплатами; частично были реализованы реформы в отраслях социальной сферы: здравоохранении, образовании, ЖКХ. Однако все эти реформы не позволили решить основной массы социальных проблем и выстроить последовательную стратегию защиты населения.

Успешность социальной политики в значительной степени определяется государственной системой управления и ее эффективностью. Многие преобразования в России упираются в проблемы эффективности управления. Очевидная необходимость борьбы с этими проблемами административной системы управления социальной политикой заставила правительство перейти к административной реформе. Однако реформа не достигла поставленных целей. Если первый этап реформы еще может быть признан состоявшимся, то на втором этапе явно не удалось добиться повышения эффективности управления. Административный аппарат не стал меньше, при этом он потребляет намного больше ресурсов, эффективность его в настоящее время вызывает сомнения, а сама система управления вряд ли стала оптимальной. Передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частными структурами, внедрение бизнес подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация проведены не были. Реформа проходила в узких рамках институционализации. В первую очередь предпринимались шаги по перестройке федерального и регионального правительств. Но это только одна часть проблемы. Этого явно недостаточно – необходим контроль над действием аппарата со стороны гражданского общества.

Перспективы выхода из сложившейся ситуации и формирования эффективной системы социальной защиты населения связывают с принципиальным изменением социальной политики. Ввиду неэффективности универсалистского подхода акцент в решении проблемы социальной помощи был перенесен на обеспечение адресности, подразумевающей отмену категориальных льгот и субсидий.

Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России – это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами. Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Одним из ключевых концептов для развития управления социальной защиты стал «Новый социальный менеджмент». Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России – это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами.

Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию потребностей отдельных групп населения. Кроме того, в большинстве регионов отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи. Несформированность рынков социальных услуг в России обусловлена и недостаточным участием в этой сфере деятельности негосударственных организаций.

При определении стратегии социального управления Российское правительство для построения своей эффективной политики не может обойтись без западного опыта. Бюрократические традиции Российского государства делают важным анализ опыт европейских государств, особенно при построении социального государства. Но, в то же время, нельзя не учитывать передовой опыт США и новые тенденции в политике управления, которые в полной мере отразились и в особенностях управления социальной политикой во всем развитом мире. Маркетинговый подход – новое перспективнее направление эволюции системы управления социальной политикой. Становится очевидным, что дальнейшее продвижение по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся социальных проблем и противоречий, без маркетизации отраслей социальной сферы.