Экспертиза пенсионной системы России

Новая пенсионная система Российской Федерации состоит из распределительной пенсии и основанной на установленных взносах накопительной пенсии. При этом распределительная часть устроена достаточно сложно — она состоит из базовой, одинаковой для большинства получателей части пенсии, страховой (построенной на условно-накопительном принципе) части и, сверх этого, имеет гарантированный минимальный размер. Таким образом, "простой и понятной" новую систему явно не назовешь. Не очень логичным выглядит "сосуществование" в одной системе базовой пенсии и минимальной гарантии. Обычно суть базовой пенсии именно и состоит в обеспечении минимальных гарантий. Возможно, минимальный гарантированный размер распределительной пенсии рассматривается законодателями как временная мера, однако временные решения нередко становятся постоянными.

Одной из основных, стоящих перед реформой задач, было решение демографической проблемы. Изменение способа расчета размера распределительной пенсии на ее средний размер повлиять не может. Единственным элементом пенсионной реформы, который может реально повлиять на размер пенсии, является введение накопительной части пенсии. Однако размер взносов на накопительную часть (6%) (1) недостаточен для того, чтобы принципиально изменить ситуацию [14].

Одним из доводов в пользу введения новой системы является повышение зависимости размера пенсии от величины уплаченных взносов, что в свою очередь должно привести к повышению заинтересованности граждан в уплате социальных налогов и, в конечном итоге, повышению объема собранных взносов. Однако тот факт, что половина "пенсионной части" социального налога идет на финансирование базовой пенсии, не представляется весомым доводом в пользу данного предположения.

В реформе пенсионной системы бросается в глаза отсутствие какого-либо упоминания о повышении пенсионного возраста. В то же время, во многих странах, в том числе и в большинстве стран бывшего СССР, пенсионный возраст уже был повышен, или, по крайней мере, запланировано его повышение. Это не удивительно, так как повышение пенсионного возраста практически сразу оказывает "тонизирующее" воздействие на ряд основных параметров пенсионной системы: повышает соотношение работающих и пенсионеров, увеличивает период уплаты пенсионных взносов и сокращает период получения пенсий. Поэтому естественно предположить, что и в России повышения пенсионного возраста не избежать [15].

К вопросу повышения пенсионного возраста близка проблема льготных пенсий, отмена которых также в какой-то мере повышает средний возраст выхода на пенсию. Действующее пенсионное законодательство пока еще сохраняет "права на досрочное назначение трудовой пенсии отдельным категориям граждан", однако существует проект закона "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации", который должен вывести льготные пенсии (полностью или частично) из системы государственного пенсионного страхования.

Имеет место ряд заслуживающих дальнейшего анализа фискальных вопросов.

Во-первых, очевидно, что регрессивная шкала социального налога будет, в будущем, индексироваться, но пока не известен порядок индексации. Кроме того, можно не без оснований предположить, что через некоторое время регрессивная шкала будет отменена вовсе.

Во-вторых, работодатели, занятые в производстве сельскохозяйственной продукции, имеют льготу по ставке налога на финансирование базовой пенсии (10,3% вместо 14%) и "льготу" по ставке взноса на страховую часть пенсии (4,3% вместо 8%). Понятно, что вторая "льгота" приведет к заметному снижению размера страховой части пенсий лиц, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции.

В-третьих, применение регрессивной шкалы приведет к тому, что у высокооплачиваемых граждан коэффициент замещения будет намного ниже, чем у низкооплачиваемых.

Низкий коэффициент замещения для более-менее хорошо зарабатывающих лиц, можно было бы скомпенсировать за счет добровольного пенсионного страхования, но для этого нужна продуманная система стимулирования (и в первую очередь фискального) развития добровольного страхования. В настоящее время, государственная политика в области добровольного пенсионного страхования еще не сформирована [14].

Эффективность внедрения накопительного элемента зависит от уровня доходности инвестиций. При этом следует отметить, что внедрение накопительного элемента действительно эффективно в том случае, если доходность инвестиций превышает инфляцию (скорость роста) заработной платы. Исторический опыт показывает, что в долгосрочной перспективе доходность акций превышает рост заработной платы, но, что касается государственных облигаций, то их доходность может быть ниже инфляции заработной платы. Например, в 2001 году средняя заработная плата в России выросла более чем на 40%, а доходность государственных облигаций в течение 2001 года была ниже 25% годовых.

В соответствии с законом о трудовых пенсиях в Российской Федерации, "Размер накопительной части трудовой пенсии подлежит ежегодной индексации... с учетом доходности от инвестирования средств пенсионных накоплений...". Для того, чтобы понять, что будет означать эта формулировка в реальной жизни, необходимо знать, кто будет выплачивать накопительную часть пенсии (ПФР, НПФ, страховые компании, продающие пенсионерам немедленные аннуитеты и т.д.), и как будут инвестироваться соответствующие средства. Индексация фондируемых пенсий на этапе выплаты связана с решением сложных инвестиционных вопросов. Для получения высокой доходности желательно основную часть фондов инвестировать в акции. Однако доходность акций может, вследствие падения рыночных цен, в некоторые годы оказаться отрицательной. Разрешит ли российское законодательство уменьшение номинального размера годовой пенсии в связи с отрицательной доходностью или напротив, предпишет минимальный уровень индексации, например, не ниже инфляции розничных цен.

Законодательство многих внедривших накопительный элемент стран предусматривает выплату накопительных пенсий через страховые компании, продающие немедленные аннуитеты. Если государство предпишет, что индексация накопительной пенсии должна быть не ниже, например, индекса инфляции розничных цен, то страховые компании будут инвестировать соответствующие активы в индексируемые по индексу инфляции цен облигации. В этом случае индексация размера пенсии будет, вероятно, ниже скорости роста средней заработной платы [14].

Из закона о трудовых пенсиях в Российской Федерации следует, что размер индексации страховой пенсии будет лежать между инфляцией розничных цен и скоростью роста заработной платы. Фактически, верхняя граница индексации будет определяться положением данного закона о том, что индексация не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий.

Индексация размера базовой пенсии не может быть ниже инфляции розничных цен. Сверх этого минимума предполагается приближение к величине прожиточного минимума пенсионера. Тем не менее, не вызывает сомнений, что размер индексации также будет заметно ниже скорости роста средней зарплаты.

Следует отметить, что индексация выплачиваемых пенсий, не достигающая скорости роста средней заработной платы, не является спецификой российской системы. Напротив, такая ситуация характерна для современного состояния пенсионной системы большинства стран. Эта мера позволяет снизить расходы или риски государственной пенсионной системы за счет пенсионеров, в особенности тех, кто имел несчастье сохранить на пенсии крепкое здоровье.

Внедрение страховой и накопительной пенсии привело к тому, что более ранний возраст выхода женщин на пенсию приводит к более низкому размеру пенсии для них. Поэтому гендерный аспект пенсионной системы изменился. Законодательство предусматривает выделение средств федерального бюджета на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет, однако размер его пока не определен.

Отдельного анализа требуют риски разных категорий застрахованных, например, инвалидов. Отметим, что, например, для инвалидов проблема индексации пенсий может оказаться еще важнее, чем для здоровых, поскольку для них период получения пенсии может быть еще больше [15].

Действующим законодательством не определен ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости, применяемый для расчета накопительной части трудовой пенсии. Однако по аналогии с таким же показателем для расчета страховой пенсии можно предположить, что для мужчин и женщин будет применяться одинаковый ожидаемый период выплаты пенсий. Заметим, что сегодня для расчета страховой пенсии применяется одинаковый период выплаты пенсий как для мужчин в 60 лет, так и для женщин в 55 лет. Реальная продолжительность жизни 60-летних мужчин в 2000 году составляла около 13,5 лет, а 55-летних женщин — 23 года. Следует отметить, что эта норма закона, призванная сократить разрыв в уровне пенсионного обеспечения мужчин и женщин (смягчить соответствующий риск), одновременно приводит к другому существенному риску.

Рассмотрим продающую немедленные аннуитеты страховую компанию, которой предписано использовать одинаковые тарифы для мужчин и женщин. Если соотношение мужчин и женщин будет соответствовать тому, которое использовалось для расчета средней остаточной продолжительности жизни пенсионеров, то единый тариф попросту приведет к перераспределению средств от мужчин к женщинам. Однако, если доля женщин в конкретной страховой компании будет выше, например, потому, что в нее обращаются работники (в основном, работницы) текстильной промышленности, то страховая компания может попросту разориться.

Приведенные примеры показывают, сколь разнообразны риски и неопределенности действующей российской пенсионной системы. Следует подчеркнуть, что риски и неопределенности являются неотъемлемым свойством любой пенсионной системы, и сами по себе недостатками не являются. Проведенный на этом этапе анализ рисков является основой для следующего этапа актуарной экспертизы — решение задачи, на котором и выявляются достоинства и недостатки принятых решений.

Основным инструментарием работы при проведении актуарной экспертизы являются математические модели, которые представляют собой некоторое схематизированное описание реальных процессов, существенных для решения конкретной задачи. Здесь принципиальным моментом является то, что интерес представляют только процессы, существенные для решения поставленной задачи, и степень детализации описания этих процессов также определяется этой задачей. Поэтому для решения разных задач могут потребоваться разные модели.

Модель — это упрощенное описание некоторого явления, достаточно подробное, чтобы полученные по ней результаты были реалистичными, но не настолько детализированное, чтобы затуманить суть вопроса и/или создать ощущение мнимой точности расчетов.

Для актуарной экспертизы пенсионной системы наиболее важной и сложной является модель пенсионной системы страны. Однако наряду с такой моделью, для проведения актуарной экспертизы необходимы:

— индивидуальная модель, позволяющая оценивать результаты пенсионной реформы с точки зрения отдельных однородных групп;

— упрощенные модели для анализа отдельных элементов системы, например, условно накопительного элемента (страховая пенсия) или индексации пенсий;

— инвестиционная модель, позволяющая моделировать активы накопительной части трудовой пенсии в зависимости от разных инвестиционных стратегий, а также, возможно, макроэкономического и демографического прогнозов.

Автономная некоммерческая организация "Независимый актуарный информационно-аналитический центр" разработала аналитическую модель пенсионной системы России. Она предназначена для моделирования пенсионной системы Российской Федерации с целью оценки ее финансовой устойчивости в долгосрочной перспективе при различных сценариях демографического и макроэкономического развития государства и различных вариантах организации самой пенсионной системы, величины коэффициента замещения, баланса пенсионной системы во времени, потребности во внешнем финансировании и т.д. Тестирование данной модели было проведено экспертом Всемирного банка J-N Martineau в октябре-ноябре 2001 года. Сделанные рекомендации по результатам тестирования были учтены в следующих версиях модели.

Мониторинг показателей, связанных с пенсионной системой, является важнейшим этапом актуарной экспертизы. В процессе мониторинга отслеживается адекватность используемых моделей, выполнение сделанных при моделировании предположений, а также изменения среды. Отметим, что неадекватность модели, параметров может быть как следствием ошибок, так и результатом каких либо значимых изменений, имевших место после проведения актуарной экспертизы.

В случае обнаружения значимого отклонения фактического опыта от предполагаемого или неадекватности моделей необходимо, в зависимости от конкретной ситуации, вновь вернуться к этапу постановки задачи или ее решения.

Поскольку мы имеем дело со сложной, непрерывно изменяющейся системой, актуарная экспертиза должна проводиться регулярно, причем объем очередной актуарной экспертизы будет определяться результатами мониторинга.