Эффективность социальной защиты малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Необходимость создания системы эффективной социальной защиты сегодня не должна связываться исключительно с попытками смягчения кризисных ситуаций в социально-экономической сфере. Подобные система является неотъемлемым атрибутом как государств, переживающих обострение экономических проблем и социальной напряженности, так и стран, характеризующихся относительной стабильностью своего социально-экономического положения. В этой связи необходимо рассмотреть два вопроса: во-первых, насколько формирующаяся в России система социальной защиты соответствует в своих сущностных чертах передовому европейскому опыту; и, во-вторых, какие черты должны отличать адресную социальную помощь, к которой, по сути, и стремится весь цивилизованный мир.

Анализ существующего западного опыта приобретает в современной российской действительности особую важность, продиктованную как общенаучными, так и практическими интересами. В странах с развитой рыночной экономикой, начиная со второй половины XX века, наряду с развитием основной тенденции, выраженной в стремлении к максимизации прибыли и капиталистическому накоплению, все отчетливее формировалось понимание того факта, что жизнеспособность общества зависит не только от экономического роста, но и от степени соответствия общественной модели общей тенденции прогресса цивилизации. При этом развитие рабочего движения, его постоянное давление на власть и предпринимателей способствовали модификации капиталистической системы, обеспечивая расширение и упрочение политических, гражданских и социальных прав трудящихся, изменение их положения в обществе, а также усиление роли государства в сфере социальной политики в целом.

Данные процессы и их теоретическое осмысление, так или иначе приведшие правительства большинства стран Западной Европы (а позже - и США) к принципиально иным формам трактовки социально-политического консенсуса, новому пониманию роли государства в решении социальных проблем, явились основанием для формирования и развития так называемой доктрины «государства всеобщего благосостояния».

Отмеченные тенденции, начиная с 50-60-х гг. текущего столетия, проявляются различно в разных странах западного мира в зависимости от уровня развития национальной экономики и общества в каждой из них, специфики институтов социальной защиты и поддержки, социального обеспечения, особенностей демографической ситуации, расстановки политических сил и других факторов.

Во многом, поэтому, современная практика социальной помощи в развитых странах осуществляется в пределах весьма широкого спектра вариантов, ограниченного, с одной стороны, ярко выраженными неоконсервативными программами (например, США, Великобритания, Канада), а с другой - различными модификациями, базирующимися на социал-демократической концепции (Швеция, Дания, Люксембург) или теории «социального общества» (Германия, Австрия). В ряде стран Европы, Америки и Азии развитие систем социальной защиты и социального обеспечения продолжается на основе вариантов «государства всеобщего благосостояния, но с определенными, обусловленными экономической (Франция, Бельгия) или социально-демографической (Япония) ситуацией к «жесткой экономии». В итальянском варианте до сих пор сохраняются элементы архаичных систем и форм социального обеспечения, включая клиентарные, корпоратистские и патерналистские.

Ниже рассмотрим основные подходы к практике социальной защиты населения и его социального обеспечения, применительно к наиболее типичным представителям каждой концептуальной схемы: США - вариант реализации неоконсервативной линии; Швеция - вариант реализации социал-демократической концепции («рыночный социализм»); Германия - вариант реализации концепции «социального общества». Заслуживает внимания опыт стран, так или иначе проходящих аналогичный России путь становления новой социальной политики при переходе к рынку, - стран Восточной Европы[29].

При этом общая оценка приемлемости той или иной модели будет в рамках нижеприведенного анализа основываться на базе таких критериев, как: уровень государственного вмешательства в социально-экономическую сферу и участия государства в решении проблем социальной защиты граждан; степень социальной защищенности и достигаемой свободы социального выбора у различных групп населения; возможность сочетать высокую социальную защищенность с высоким динамизмом экономического развития.

Прежде всего, отметим, что, несмотря на различия в уровне и качестве жизни населения развитых капиталистических государств, там сформировались определенные, сходные для большинства стран направления социальной помощи населению. Выделим наиболее значимые из них: обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей; социальное обеспечение нетрудоспособных слоев населения; поддержка семьи, материнства и детства; социальная поддержка и реабилитация безработных.

В зависимости от реальной социально-экономической ситуации в каждой конкретной стране на передний план выдвигается та или иная комбинация направлений социальной политики. Поэтому и рассмотрение опыта создания систем социальной помощи населению будет происходить с позиций оценки степени социальной ориентации конкретной модели того или иного государства.

Соединенные Штаты Америки позже, чем европейские капиталистические государства, ввели основные программы социальной помощи и социального обеспечения. В стране до середины 50-х годов XX века существовало лишь два крупных проекта, направленных на сокращение безработицы, и программа помощи нуждающимся семьям с детьми и престарелыми. Начиная с середины 60-х годов и по настоящее время эффективность мероприятий в рамках социальной политики рассматривается не только с точки зрения возможности снизить социальную напряженность в обществе, но и с точки зрения экономической самоокупаемости вложений в ту или иную программу.

Главный критерий предоставления социальной помощи - степень нуждаемости, для измерения которой используется понятие «черта бедности». Этот показатель регулярно пересматривается и устанавливается в дифференцированной форме в зависимости от типов семей. Адресный характер этой помощи сообщается благодаря двум обстоятельствам: четкому критерию отнесения семьи к группе имеющих право на материальную помощь; наличию персонифицированной общенациональной системы социального учета. Основными формами оказания поддержки являются: продовольственная помощь; бесплатные медицинские услуги; помощь в получении образования; обеспечение жильем; денежные пособия[30].

Подавляющая часть помощи в рамках продовольственной программы осуществляется в форме денежных субсидий на оплату продовольствия, продовольственных талонов, срочной продовольственной помощи отдельным слоям населения. На продовольственные талоны имеют право домохозяйства с совокупным доходом в пределах 130% уровня бедности с возможностями корректировки этого норматива при наступлении инвалидности или достижении 60-летнего возраста главой семьи.

Другим ведущим направлением социальной помощи является поддержание единого в масштабах всей страны гарантированного минимального уровня доходов для:

а) престарелых и инвалидов (при этом для последней категории установлены единые общенациональные стандарты нетрудоспособности);

б) нуждающихся семей с детьми на иждивении (при этом приоритет отдается семье, где глава семьи — одинокая женщина).

Доля неденежных видов помощи постепенно увеличивается. Сюда относятся, в первую очередь, бесплатная медицинская помощь и дешевое муниципальное жилье. В сравнении с другими социально ориентированными государствами, в США бесплатная медицинская помощь носит довольно ограниченный характер, предусматривая оплату лечения и долговременного ухода в больнице и распространяясь лишь на малоимущие семьи с детьми-иждивенцами, престарелых, слепых, временных или постоянных инвалидов. Существенная статья правительственных расходов на социальную политику - субсидирование строительства дешевого жилья, право на получение которого увязывается с долей расходов на оплату жилья в доходах. Характерно, что обоснование каждого направления социальных затрат базируется на сопоставлении расходов на программу и издержек, связанных с отказом от нее.

Анализ систем социальной защиты населения в Европе целесообразно начать с такого важного элемента, как характеристика целей социальной политики государств и степень участия последних в финансировании социальных программ. Индустриально развитые страны Европы в настоящее время стоят на позициях выработки единой социальной политики. Страны ЕС (за исключением Великобритании) приняли в декабре 1989 года «Социальную Хартию Европейского Союза», а в конце 1992 года в г. Маастрихте - «Соглашение о политике в социальной сфере». Последнее ставит перед странами сообщества следующие цели: «содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, разумная социальная защита, социальный диалог, улучшение квалификации рабочей силы с целью достижения постоянного высокого уровня занятости и борьба с явлением исключения групп населения из трудовой жизни...».

Модель социальной политики в Швеции в целом (и тот ее сегмент, который достаточно условно можно считать областью социальной защиты) отличает ряд ключевых моментов.

Во-первых, это лежащая в основе снятия классовых противоречий концепция социального партнерства, главная черта которой - одновременное отражение интересов «противоборствующих» сторон (труд и капитал), не дающая особого преимущества ни одной из них.

Во-вторых, социал-демократическая концепция достижения в обществе традиционных ценностей социализма - равенства, демократии, солидарности, социальной справедливости - не на основе уничтожения частной собственности, а посредством создания условий, при которых собственник капитала будет вынужден поделиться той властью, которую эта собственность дает.

В-третьих, весьма высокая роль государства в регулировании основных социальных процессов в шведском обществе, признание за государством обязанности отражать интересы всех классов, слоев и групп. И, во многом благодаря этому, ориентация социальной политики не только на беднейшие, но и на средние слои шведского общества.

Система социального обеспечения, принятая в этой стране и признаваемая многими экспертами как оптимальная, характеризуется рядом черт, свидетельствующих о высокой социальной ориентации экономики, нацеленности государства на решение таких важнейших проблем, как обеспечение экономической и социальной защищенности граждан; создание равенства условий их жизни; привлечение их к активному участию в общественной жизни.

Шведская система социальной помощи не стремится целенаправленно выставлять четкий критерий ее получения или сужать круг лиц, которые могут претендовать на те или иные формы поддержки со стороны общества. Так, например, для уровня коммуны (как локального органа самоуправления граждан) в законе о социальной службе сказано: «Коммуна в первую очередь отвечает за то, чтобы все проживающие в коммуне лица получали ту поддержку и помощь, в которой они нуждаются»[31].

Основные направления социального обеспечения в Швеции следующие:- страхование по болезни и родительское (денежное пособие по болезни, денежное пособие по беременности, денежное пособие по уходу за ребенком, другие виды пособий);- пенсионное обеспечение (основная пенсия; дополнительная пенсия, зависящая от заработка; частичная пенсия для лиц в возрасте от 62 до 65 лет);- страхование производственного травматизма (по видам);- страхование по безработице;- другие пособия (регулярное детское пособие, регулярное пособие военнослужащим, регулярное пособие учащимся и студентам).

Помимо перечисленных, в коллективных договорах, заключаемых работодателями и наемными работниками, могут быть предусмотрены и иные дополнительные виды пособий.

Формирование социальной политики в Германии и основ системы социальной защиты населения происходило, начиная с конца 40-х годов, на базе концепции «социального рыночного хозяйства», смысл которой заключается в соединении экономической свободы с социальным компромиссом. При этом предполагалась необходимость проведения активной социальной политики с целью корректировки результатов экономической конкуренции на основе принципа субсидиарности. Классическая формулировка этого принципа, заимствованного из энциклики папы Пия XI «Quadrogesimo anno», гласит: «Нельзя отнимать у человека и возлагать на общество то, что человек может сделать; так же несправедливо, чтобы на то, что могут сделать и довести до хорошего конца мелкие и подчиненные ячейки, претендовало бы высшее сообщество - это было бы очень вредно и ввергло бы в хаос весь общественный порядок»[32].

Применительно к социальной политике в целом этот принцип означал, что социальная поддержка должна оказываться преимущественно тем, кто в ней действительно нуждается (в противном случае она способна породить экономическую несвободу и способствовать насаждению социального иждивенчества). Таким образом, социальная помощь в Германии отличается от ряда других моделей (в частности, шведской) тем, что она направлена преимущественно на поддержку малообеспеченных и социально незащищенных слоев, а не большинства населения.

Особое (и главное) место в системе социальной защиты занимает социальное обеспечение, центральным звеном которого является социальное страхование. Германская система социального страхования базируется на множественности критериев оказания социальной поддержки.

Система социального обеспечения Германии складывается из следующих элементов: страхование от несчастного случая; страхование по болезни; пенсионное страхование; страхование на случай инвалидности; страхование по безработице; меры содействия труду; страхование нуждаемости в уходе. Краеугольным камнем системы социальной защиты населения Германии является закрепленное законом пенсионное обеспечение, предполагающее обязательное и (или) добровольное страхование. Гораздо более скромное значение в системе социальной защиты Германии занимают другие виды социальной помощи.

Было бы неразумно игнорировать опыт стран Восточной Европы, хотя бы в силу сходства многих процессов, связанных с реформированием общественной системы. В этой связи основной целью социальной политики этих государств является обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей и поддержание внутренней стабильности в обществе[33].

Социальная защита малообеспеченных слоев населения в странах Восточной Европы при всем различии форм и методов имеет в то же время ряд общих черт, определяющих содержание политики государства переходного периода. К числу последних относятся:- во-первых, обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей, то есть поддержание социального или прожиточного минимума путем компенсаций или индексации доходов в случае роста стоимости жизни;- во-вторых, обеспечение равенства жизненного старта для молодежи;- в-третьих, создание политических и организационных условий, правовых основ для участия социально незащищенных групп населения в принятии решений, затрагивающих жизненные интересы последних.

В результате инфляции, снижения объемов производства во всех без исключения восточно-европейских странах проявилась тенденция к росту бедности, что повлекло за собой попытки подключения компенсаторных механизмов. При этом нормы компенсации варьировались по странам довольно значительно.

Общий спад экономики сопровождался не только инфляцией, но и обвальным ростом безработицы, что неизбежно поставило вопрос о выделении политики занятости в рамках общей социальной политики. Сразу с началом рыночных реформ в большинстве стран Восточной Европы стали создаваться юридические и экономические условия для оказания помощи безработным.

Действующие в настоящее время в Венгрии, Польше и других странах законы имеют целый ряд общих положений. Прежде всего, дифференцируются причины увольнений и, соответственно, размеры выплачиваемых пособий. Выделяют три основные причины: в связи с закрытием предприятий, по собственному желанию и в результате нарушения трудовой дисциплины. Вместе с тем, в законодательстве всех стран предусмотрены меры против «добровольной безработицы», то есть социального иждивенчества, в частности, путем резкого сокращения величины-пособия для лиц, не работающих больше года, не принявших определенного числа предложений органов трудоустройства без уважительных причин и т.д.

Характерной особенностью стран Восточной Европы современного периода является отход от практики финансирования пособий по безработице только из государственного бюджета и привлечение к этому средств работодателей (государственных и частных предприятий) и самих трудящихся (через страховые фонды). Это важнейший элемент организационно-финансового и институционального становления новой для Восточной Европы системы защиты безработных, сближающий ее с действующей на Западе системой.

Различия национальных систем социальной защиты населения весьма многообразны, что требует выявления достаточно ограниченного набора критериев для их сравнения. Выделим следующие группы критериев.

Группа критериев эффективности социальной помощи с позиций объекта социальной помощи: полнота охвата групп населения, нуждающихся в различных видах социальной помощи или полнота понятия «сложная жизненная ситуация»; степень институционализации процедур получения нуждающимися помощи; мера использования адресных механизмов; широта номенклатуры предлагаемых денежных и неденежных видов социальной помощи; оперативность получения социальной помощи.

Сравнение национальных систем социальной защиты по критериям эффективности приведено в таблице.

Основные критерии эффективности систем социальной защиты

Критерий

США

Финляндия

Германия

Швеция

Полнота охвата нуждающихся групп населения различными видами социальной помощи

+

+

Степень институционализации процедур

+

+

Мера использования заявительных механизмов

+

Широта номенклатуры предлагаемых денежных и не денежных видов социальной помощи

+

+

+

Оперативность получения помощи

+

Мера субсидиарное

+

+

Отложенная экономическая эффективность

+

Надежность каналов финансирования

+

+

+


Знаком «+» отмечены страны, достигшие значительной эффективности системы социальной защиты по данному критерию.

Таким образом, западной наукой и практикой к настоящему времени сформирован большой задел, накоплен значительный опыт в решении вопросов социальной защиты и социального обеспечения населения. Этот опыт может сыграть позитивную роль в процессе становления новой концепции адресной социальной помощи в России. Правда, при этом необходимо иметь в виду, что социальная политика и ее составляющие в любом обществе определяются целым рядом факторов и присущих только ему черт. Поэтому «прямая пересадка» любой зарубежной модели с высокой степенью вероятности обречена на неудачу.

Каждый из рассмотренных выше подходов и вариантов реализации социальной защиты имеет свои достоинства и недостатки. Так, в американской стратегии неоконсервативной политики в области социальной защиты заслуживают внимания, прежде всего два момента: высокая степень проработки и обоснования программ социального развития и социальной помощи, а также хорошо отлаженная организация альтернативных (негосударственных) структур, частного сектора экономики, деятельность крупнейших фирм и компаний по оказанию социальной помощи. Недостатки американской системы связаны преимущественно со слабым воздействием государства на социальные процессы.

Имеет свои преимущества и шведская модель «рыночного социализма», долгое время считавшаяся самой эффективной с позиций обеспечения социальной защиты граждан. Однако, не считая таких существенных ее изъянов, которые воспроизводят в шведском обществе элементы социального иждивенчества, пассивности, низкой трудовой мобильности и т.д., заметим, что реализация подобной модели требует значительных финансовых затрат, особой социально-экономической культуры нации, хорошо организованных государственных структур и учреждений.

Что касается Германии, то опыт этой страны заслуживает особо пристального внимания. Во-первых, потому, что социально-экономические условия, в которых начиналось послевоенное развитие страны по пути становления социально ориентированной рыночной экономики, обнаруживают при всех различиях немало общего с современной российской действительностью (резкий спад производства в большинстве отраслей экономики, безработица, падение уровня жизни и др.). Во-вторых, современная Германия представляет собой уникальный пример встраивания в развитую рыночную систему бывшей командной экономики с весьма специфической социальной инфраструктурой.

В то же время реально оценивая перспективы и возможности использования зарубежного опыта, еще раз обратимся к существу главных задач, решаемых в процессе перехода к адресности в социальной защите; в их числе:- анализ основных факторов, определяющих степень социального неблагополучия на территории, критериев выделения объектов защиты по признакам социального неблагополучия и социальной незащищенности;- выявление групп населения, относящегося к категориям социально незащищенного и социально неблагополучного, построение типологии объектов социальной защиты;- определение основных направлений разработки модели социальной защиты, адекватной содержанию экономических преобразований, реальным возможностям бюджета, наличию дополнительных источников средств и сосубъектов социальной защиты;- разработка организационно-экономических принципов формирования механизма социальной защиты, форм и методов оказания адресной социальной помощи.

Анализируя в этой связи существующую систему социальной защиты и недостатки ее практической организации, нельзя не отметить, что к числу ведущих функций эффективной системы социальной помощи относятся такие, как:

- регулирование социального неравенства и установление эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения социальных ресурсов;

- поддержание социальной и социально-политической стабильности в обществе;

- обеспечение социальной безопасности групп и слоев населения, социальное воспроизводство которых признано важным (приоритетным) для данной общественной системы или большинства населения;

- обеспечение социальной защищенности тех групп и слоев населения, которые в силу обстоятельств, прежде всего объективного порядка, не в состоянии помочь себе самостоятельно;

- предупреждение социального иждивенчества и стимулирование социальной самозащиты личности;- эффективное использование ресурсов социального бюджета.

Необходимым атрибутом эффективной системы социальной защиты и входящей в нее в качестве неотъемлемого компонента системы социальной помощи является правовая и организационная непротиворечивость, сбалансированность, то, что называется «прозрачностью» критериев и процедур оказания помощи[34].Наконец, излишне говорить о том, что исходным условием существования любой сложной системы является единство языка, в ней функционирующего, единой семантической интерпретации опорных понятий, таких, например, как «социальная политика», «социальная помощь», «социальная выплата», « социальная льгота», «социально уязвимая категория» и т.п.

Анализ показывает, что ныне функционирующая схема социальной помощи не отвечает даже в первом приближении ни одному из сформулированных выше критериев эффективности.