Государственная Дума в 1990-е годы

С декабря 1991 г. после распада СССР Россия вступила в новый этап развития, когда произошли радикальные социально-экономические и политические изменения. После конституционной и избирательной реформ 1993 г. начался этап формирования многопартийности и многопартийной системы, связанный с введением в России смешанной электоральной формулы, по которой половина депутатов Государственной Думы избиралась по одномандатным округам по системе простого большинства, а другая половина – по партийным спискам в едином общенациональном округе. Для избрания в парламент по общенациональному округу партии должны были преодолеть пятипроцентный барьер.

Введение этой избирательной системы послужило катализатором партийного строительства в России. В 1993 – 1999 гг. осуществляли деятельность Государственные Думы двух созывов. По Конституции РФ срок работы Госдумы 1-го созыва был установлен в 2 года, избранная в декабре 1993 г., она работала в 1994 – 1995 гг., Госдума 2-го созыва работала в 1996 – 1999 гг.

По статье 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой – нижней палатой Федерального Собрания РФ, в связи с этим, деятельность Госдумы первых созывов для реформирования общества, и решения социальных проблем, в частности системы образования, носила определяющий характер.

Вопрос же о том, каковы надлежащие функции Думы, столь же спорен, как и вопрос о форме руководства ею, и обсуждался на протяжении 1990-х гг. Водораздел пролегал по тем же линиям: одни депутаты видели в Думе прежде всего законодательный орган, другие предпочитали подчеркнуть ее представительскую функцию. Обе точки зрения подкреплены ссылками на Конституцию. Есть и дальнейшее разделение мнений о функциях Думы – по вопросу, должно ли ее влияние распространяться на социальную и экономическую сферы, или – на законодательство и политику.

Взгляд на Думу как на законодательный орган близок депутатам, ведущим законопроектную работу (таким как Исаков в Думе 1-го созыва и Шохин – в Думе 2-го созыва). Эта точка зрения не зависит от партийной принадлежности. Такую позицию подчеркнуто выражал Шохин в ходе дебатов по вопросу о недоверии правительству в октябре 1997 г.: «Государственная Дума – прежде всего орган законодательной власти, а не только представительной, и именно по эффективности законодательной деятельности и наши избиратели, и другие ветви власти оценивают эффективность Думы как государственного института». С этих позиций Думу критикуют за ее излишнюю «политизированность», видя в этом якобы результат диспропорций между числом принимаемых законов и «постановлений».

Противоположной позиции о роли Думы придерживались лидеры оппозиции, такие как Бабурин, который в дебатах по вопросу о доверии правительству заявил: «Государственная Дума Российской Федерации – это не механизм слепой штамповки законопроектов, а орган народного представительства. Народного представительства! И этот орган призван строить будущее, определять принципиальные позиции внутренней и внешней политики России».

Всего в Государственной Думе 1-го созыва (1994 – 1995 гг.) присутствовало 12 депутатских объединений: «Аграрная партия России»; «Выбор России»; «Демократическая партия России» (ДПР); «Женщины России»; «Коммунистическая партия Российской Федерации» (КПРФ); «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР); «Новая региональная политика»; «Партия единства и согласия»; «Либерально-демократический союз» (ЛДС); «Россия»; «Стабильность»; «Яблоко».

Среди депутатов, не входящих в объединения, выделялись: независимые (ЛДС) – входившие в депутатскую группу «Либерально-демократический союз 12 декабря» (май – ноябрь 1994 г. лидер – Б. Федоров); независимые («Народовластие») – не входившие в объединения, на выборах 1995 г. прошедшие в Думу 2-го созыва и вошедшие в близкую КПРФ группу «Народовластие»; независимые («маргиналы») – обладающие специфической репутацией (С. Мавроди, Н. Лысенко – националист, рвавший украинский флаг, дравшийся с Г. Якуниным и т. д.); независимые – остальные, не входящие в объединения.

Ключевым, по перераспределению влияния, в 1-й Думе стал период с февраля по июнь 1995 г. – создание объединений «Стабильность» и «Россия» и предвыборных блоков «партии власти» – «Блока Рыбкина» и НДР.

В условиях функционирования фракционной системы в Госдуме 1-го созыва реально существовало несколько центров притяжения, к которым при рассмотрении конкретных вопросов могли присоединиться и фракции, депутатские группы, и отдельные депутаты. На левом фланге – это КПРФ, на правом – «Выбор России», в центре – фракция ПРЕС. ЛДПР, будучи формально смещенной к левому флангу, могла оказаться в любом другом месте, решая свои тактические интересы.

В Государственной Думе 1-го созыва было создано 23 комитета, в числе которых наиболее важную роль в обеспечении правовой основы развития социальной сферы сыграли комитеты по: труду и социальной поддержке – С. В. Калашников (ЛДПР), охране здоровья – Б. А. Денисенко («Выбор России»), образованию, культуре и науке – Л. Р. Рожкова («Новая региональная политика»), делам женщин, семьи и молодежи – Г. И. Климантова («Женщины России»).

Законотворческая деятельность Думы 1-го созыва охватывала широкий круг вопросов. За два года работы Дума 1-го созыва приняла 461 закон. Из них 282 были подписаны Президентом Российской Федерации, в том числе 25 законов направленных на социальную защиту населения.

Избрание парламента по следам политического противостояния осени 1993 г. послужило психологической доминантой его работы. Преобладающим настроением было сознание необходимости сдержанности во взаимоотношениях с президентом, отказа от резких шагов. Разделение парламента на две палаты со своими конституционными полномочиями, функциями в системе власти, председателями, аппаратами и зданиями, практически исключило возможность превращения законодательной власти в противостоящую президенту и правительству.

Парламент был поставлен в узкие (в сравнении с бывшим Верховным Советом и Съездом народных депутатов) конституционные рамки. Из-за отсутствия собственного телевидения и газет, невозможности прямых трансляций и т. п. стимулы к политизации парламентской работы оказались ослаблены. Привязка к Администрации президента как источнику материального обеспечения не давала развиться ощущению «всевластия», характерному для депутатов Верховного Совета. Короткий срок полномочий заставлял депутатов использовать парламентскую трибуну для подготовки к грядущим избирательным баталиям.

Поэтому за 1994 – 1995 гг. Государственная Дума 1-го созыва не смогла выработать достаточно ясной и четкой концепции принятия законов. Дума не сформировала полноценной правовой базы развития социальной сферы в условиях либеральной трансформации российского общества.

В Государственной Думе 2-го созыва (1996 – 1999 гг.) были представлены 7 партий и депутатских групп: «Агропромышленная группа» (АПГ); «Коммунистическая партия Российской Федерации» (КПРФ); «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР); «Народовластие»; «Наш дом Россия» (НДР); «Российские регионы»; «Яблоко».

Депутаты, не входящие в объединения, делились на: независимые (СПС) – демократической ориентации, большая часть которых избрана в 3-ю Думу в 1999 г. и вошла во фракцию СПС; независимые – готовые «конструктивно» сотрудничать с Кремлем, но дистанцирующиеся от него (впоследствии большая часть из них вошла в группу «Народный депутат» третьей Государственной Думы); независимые – не входящие в объединения, но затем присоединившиеся к фракции или группе.

Ключевым, по перераспределению влияния, временем для 2-й Думы стало 23 октября 1999 г., когда депутаты «массово» вышли из объединений для создания новой группы. Формально она не была создана, но акция сыграла роль в предвыборной кампании. Прошедшие в 3-ю Думу «независимые» депутаты (Г. Райков и др.) стали основой группы «Народный депутат».

В целом, по России левые и патриотические объединения получили в 1,7 раза больше голосов, чем либеральные (в 1993 году – в 1,29 раза). В результате среди депутатов Госдумы 2-го созыва более чем в три раза возросло число депутатов от КПРФ, что во многом определило активный характер законотворческой деятельности Госдумы в социальной сфере.

По сравнению с предыдущей Думой здесь значительно изменилась структура комитетов. В Госдуме 2-го созыва их стало 28. Наибольшее влияние на законотворческий процесс в социальной сфере оказали: Комитет по труду и социальной политике – С. В. Калашников (ЛДПР), с октября 1998 г. – В. А. Лисичкин (ЛДПР); Комитет по делам ветеранов – В. И. Варенников (КПРФ); Комитет по охране здоровья Н. Ф. Герасименко («Российские регионы»); Комитет по образованию и науке – И. И. Мельников (КПРФ); Комитет по делам женщин, семьи и молодежи – А. В. Апарина (КПРФ); Комитет по экономической политике – Ю. Д. Маслюков (КПРФ), с октября 1998 г. – В. И. Тихонов (КПРФ); Комитет по культуре – С. С. Говорухин («Народовластие»); Комитет по туризму и спорту – А. С. Соколов (КПРФ).

Всего Госдума 2-го созыва приняла 1035 законов. Около половины законов были подписаны президентом РФ и вступили в силу. Можно заключить, что Госдума 2-го созыва, Совет Федерации и президент РФ, а также и правительство страны, стали работать в области законодательной деятельности и законодательных процедур теснее и в большем понимании друг друга.

Заметную роль в политической жизни России второй половины 1990-х гг. сыграли и постановления Госдумы. Большинство из них было подготовлено в Комитетах. Наибольшее количество постановлений Думы было посвящено вопросам экономической политики и социальным проблемам.

В формировании правовых основ решения социальных проблем в 1990-х гг. выделяются два этапа их эволюции в соответствии с обновлением и изменением партийного состава Государственной Думы 1-го и 2-го созывов: 1994 – 1995 гг. и 1996 – 1999 гг.

Основной формой деятельности Думы были пленарные заседания, где происходит обсуждение законопроектов и принятие законов.

Сопоставление программных документов (в т. ч. предвыборных платформ) политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, с результатами голосований парламентских фракций и групп по поводу социальных проблем (в частности, образования) позволяют сделать выводы, что политическая позиция фракций и групп в Думе, выраженная в результатах голосований, определяется тремя группами факторов, включая:

– общую политическую ориентацию партии (движения) – левая, правая, центристская – и ее место в партийной системе – проправительственная / оппозиционная;

– соответствие (или несоответствие) общественных групп, на поддержку которых направлен законопроект, общественным группам, которые рассматриваются движением как свой электорат;

– блок организационно-политических факторов, в том числе уровень посещения депутатами фракций заседаний Думы, организованность, индекс групповой сплоченности и т. п.

Для политики российских партий и движений в области социальных проблем характерен парадокс: на уровне деклараций (программ, предвыборных платформ и т. п.) им уделяли больше внимания партии и движения правой ориентации, тогда как в форме парламентских голосований гораздо активнее их разрешение поддерживали фракции и группы левого направления. В целом поддержка законов в этой области в Государственной Думе второго созыва нарастала в левой части политического спектра и убывала в правой.

Это видно на примере образования. Если ранжировать депутатские объединения по степени поддержки ими законов в этой области, то расстановка мест, определяемая результатами голосований по всем законам, почти совпадала с движением слева направо в политическом спектре: первое место занимала КПРФ – 84,34 %; второе – Аграрная группа – 73,2; третье – «Народовластие» – 66,4; четвертое – ЛДПР – 64,6; пятое – «Яблоко» – 56,1; шестое – «Российские регионы» – 49,6; и седьмое – НДР – 42,3 % (при среднем уровне поддержки законов в области образования в 62,8 %).

Так последовательную позицию, направленную на разработку приоритетных сфер, волнующих общество (образование, социальную защиту) занимала фракция КПРФ. Результаты голосований их союзников – Аграрной группы и группы «Народовластие» – также превышали среднедумские показатели. Все же депутатские объединения правоцентристской и правой ориентации («Яблоко», «Российские регионы», НДР) имели показатели ниже средних по Думе (наиболее последовательна позиция фракции НДР, исходящая из принципа экономии государственных расходов, в т. ч. социальных). Четвертое место у фракции ЛДПР (показатель, близкий к среднедумскому). Хотя либеральные лидеры многократно заявляли о праворадикальном характере ЛДПР, на деле эта партия и ее фракция в Думе была центристской, из-за постоянных колебаний между разными позициями. Это соответствовало среднему рангу результатов голосования НДР по социальным законопроектам.

Электоральные предпочтения думских фракций производны от их политической ориентации и проявляются при анализе голосований по отдельным законопроектам. Это объясняет, например, неустойчивость и противоречивость позиции по социальным вопросам фракции «Яблоко». Претендуя на роль выразителя интересов широких слоев интеллигенции, и заявляя об оппозиции к курсу правительства, движение и его фракция в Думе учитывали настроения общества. Либеральная же экономическая платформа движения сближала его с НДР. Отсюда тактика голосования за законопроекты, направленные на поддержку электората движения, но отказ от голосования по законопроектам, его не затрагивающим, направленным на поддержку групп населения с низкими доходами. Так, думская фракция «Яблоко» отдала 88,6 % голосов за повышение ставок и окладов работникам образования, но лишь 15,9 % голосов за льготы на проезд в междугородном транспорте для детей из семей с душевым доходом ниже прожиточного минимума.

Показательны результаты 5 голосований по Закону «О государственной поддержке начального профессионального образования», чьей целью являлась социальная защита детей из малообеспеченных семей, обучающихся в таких учреждениях. Средние результаты голосований: КПРФ – 95,2 % голосов; Аграрная группа – 77,0; «Народовластие» – 74,7; «Российские регионы» – 58,6; ЛДПР – 56,1; НДР – 43,0; «Яблоко» – 41, 3. Электоральные ориентации объясняют, как средние показатели «Яблока» здесь оказались ниже группы «Российские регионы», и даже фракции НДР.

Влияние на позиции депутатских объединений в Думе организационно-политических факторов отчетливо видно при сопоставлении результатов голосований политических фракций и депутатских групп. При прочих равных условиях в случае решения о поддержке закона результаты голосования фракции выше, чем у депутатской группы. Это достигается за счет посещаемости пленарных заседаний Думы депутатами фракций и индекса групповой сплоченности во фракциях, более высоких, чем в группах или с помощью централизованного управления депутатскими карточками. Организационно-политические факторы корректируют корреляцию степени политической левизны объединения депутатов и поддержки им социальных законов.

Таким образом, при определении позиции по социальным вопросам фракции и депутатские группы Государственной Думы чаще исходят не из программных установок, а из политической и идеологической линии, электоральных ориентаций и интересов политической борьбы. Итоги голосований определяются положением партий и их фракций в партийной и политической системе страны. Это свидетельствует, что, несмотря на призывы слева и справа сделать решение социальных проблем полем согласия политических сил, во второй половине 1990-х гг. оно оставалось полем политической борьбы.

Острые социальные проблемы, такие как нищенство, безработица, социальное неравенство, заставляли власть, в частности, законодательную, искать механизмы ослабления общественных противоречий, осмыслять текущие внутриполитические процессы, выстраивать различные схемы и модели управления. В процессе развития государственности в новой России начала оформляться социальная сфера как специфическая область отношений государства и общества.

В период проведения парламентских выборов многие политические группы выдвигали лозунги необходимости социальной переориентации политики, включая изменение отношения к образованию. Но после выборов об этом «забывали», решая другие политические задачи.

В исследуемый период в рамках Государственной Думы в ходе законотворчества в социальной сфере происходил процесс становления и развития парламентского механизма выявления баланса интересов противодействующих в условиях либеральной трансформации российского общества социально-политических сил. К концу 1990-х гг. во многом в процессе парламентской борьбы по вопросам социальной политики основные механизмы выявления политических балансов сложились.

Позиция населения по отношению к положению дел в социальной сфере была позицией пассивного недовольства. Население не было организовано для самостоятельного выражения и реализации своих интересов в ходе реформ. В условиях же радикальных экономических реформ значимость отдельных социальных проблем, в т. ч. образования, оказалась для населения ниже, чем стабилизация денежных доходов.