Законотворчество Государственной Думы 1-го созыва в социальной области

Социальные проблемы

В 1993 – 1995 гг. парламент России сформировал свои приоритеты в области законотворчества, «исходя из текущих потребностей общества в законодательном регулировании и законодательном подкреплении политики правительства». В соответствии с отчетом, первые пять приоритетных направлений плана законопроектной работы по законам, чье первое чтение намечалось на 1995 год, касались:

1) развития экономической реформы и гражданского права,

2) социальной поддержки населения,

3) государственного и федерального строительства,

4) развития институтов гражданского общества,

5) формирования судебной системы и борьбы с преступностью.

Новая государственная концепция социальной политики появляется в 1994 г. Необходимость в ней была связана со спадом производства и кризисом социальной сферы. Последняя стала предметом государственной регламентации и законодательного осмысления. Это отразилось в формулировании направлений социальной политики, в частности, новых подходов и аспектов: социальное партнерство, высвобождение рабочей силы, формирование рынка труда и занятости населения и т. д. Особенностью концепции в 1990-е гг. стала ее направленность на «стабилизацию уровня жизни граждан», тогда как в предшествующие годы она строилась на перераспределительной стратегии общественных фондов потребления.

Новые социально-политические реалии выдвинули задачами: усиление адресности социальной поддержки слабо защищенных групп населения; обеспечение основных социальных гарантий; сдерживание массовой безработицы; адаптацию и социальную поддержку вынужденных мигрантов.

В этой связи появилась необходимость в обновлении социальных программ с учетом новых исторических реалий. Поэтому социальная сфера общества стала одной из приоритетных в законодательной деятельности Думы. В 1994 по 1999 г. палатой было принято, Советом Федерации одобрено и Президентом Российской Федерации подписано около 300 законодательных актов, в которых регулировались социальные проблемы.

Реформы социальной сферы в Российской Федерации на 1996 – 1999 гг. затронула различные аспекты – от реформ в сфере труда и трудовых отношений до реформирования социального страхования, от концептуальных изменений в миграционной политике до реформирования системы социальной защиты населения.

Так, в системе социального обслуживания населения осуществлялся отход от принципов всеобщего и гарантированного государством уровня социальной защиты. В зависимости от трудоспособности граждан и их материальной обеспеченности предполагалась дифференцированная поддержка и социальное обслуживание. Приоритетными учреждениями социального обслуживания должны были стать нестационарные учреждения (специализированные отделения социальной помощи на дому, учреждения социального обслуживания семьи и детей и т. д.). Бесплатное социальное обслуживание сохранялось только для отдельных групп населения, по утвержденному перечню, акцент делался на привлечение средств граждан.

В реформировании социальных выплат предполагалась разработка принципов и критериев их предоставления, при назначении пособия предусматривался учет среднедушевого совокупного семейного дохода и т. д.

В социальной сфере законодательство формировалось в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий, сохранения социальной напряженности, сокращения финансовой базы социальной политики. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме.

В то же время обстановка вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальных заработной платы и пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан. Много законов было принято по вопросам семейных отношений, культуры, науки, образования, охраны здоровья. Был урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров.

В целом, к началу XXI в. 30 % работающих россиян имели зарплату ниже прожиточного минимума; 50 % работников имели зарплату ниже среднего ее уровня, т. е. физиологического выживания. Правда, государство при этом законодательно взяло на себя ответственность за определенный уровень душевых доходов населения. С 1 января 1998 г. вступил в силу Закон о прожиточном минимуме в Российской Федерации, в соответствии с которым государство взяло на себя ответственность за среднедушевой семейный доход на уровне прожиточного минимума: семья, которая такого дохода не имеет, имеет право на получение социальной помощи до этого уровня. Закон в полной мере не работал ни в одном регионе. К началу XXI в. официальная безработица была 5 млн. чел. Не только пенсионеры, но и 50 % занятых не могли обеспечить себе средств к существованию.

Позиция же государственных органов, несущих ответственность за состояние социальной сферы, отличается неустойчивостью, противоречивостью, несогласованностью, пренебрежением к обязательствам, уже принятым на себя государством, в том числе и закрепленным в федеральных законах, постоянным пересмотром концептуальных взглядов. Перманентно проводилась реорганизация органов социального обеспечения.

Вместе с тем, в 1990-е г. в программных документах разных партий появились концепции социальной поддержки населения. Так как программы партий определялись стратегиями избирательной компании, они часто были популистскими, а концепции социальных реформ рассчитывались на избирателей, а не на осмысление реальности. Такова концепция социальной защиты ЛДПР, где наряду с моделью «выборочной социальной защиты» населения, построенной на поддержке узкого круга людей, декларировалась выдача бесплатных супа и ночлега для пенсионеров. Программы других партий предлагали западные модели общества «социального благоденствия» («Выбор России») или социалистические модели развития общества (КПРФ и РКПР).

Политические партии и движения как субъекты социальной политики стали генераторами идей, возбудителями общественного мнения. Не было ни одной заметной партии, которая бы в программных документах не ставила вопросы социальной политики. Причем, несмотря на оттенки политики, большинство партий придерживались схожей лексики: социальная справедливость, помощь малообеспеченным, адресная поддержка, внимание женщинам, ветеранам труда, войны, молодежи, поддержка семьи и т. д.

Чаще это существовало на уровне политических деклараций и использовалось как выигрышная карта в избирательных баталиях. Приход же партий к власти не прибавлял социальной политике приоритетности. Многие законы, принятые по инициативе партий (к примеру, Закон о ветеранах), бездействовали из-за отсутствия финансового подкрепления.

Наибольшее количество обещаний изменить жизнь к лучшему содержалось в разделах избирательных платформ, посвященных социальным вопросам. Имеется прямая зависимость между взглядами на вопросы государственного регулирования экономики и мерами социальной защиты населения: рыночные механизмы социальной защиты сменяются распределительными по мере усиления государственного регулирования экономики.

Стремление политиков к установлению распределительных, уравнительных и бесплатных форм социальной защиты соответствует левой ориентации. Стремление к еще более жестким формам поддержки граждан вплоть до нормированного распределения отражает радикально левую политическую ориентацию. Наоборот, стремление исключить социальную поддержку – своеобразный социальный дарвинизм – соответствует радикально правой ориентации. Центристская позиция характеризуется стремлением к обеспечению определенного уровня социальных гарантий.

В немалой степени тон работы Думы 2-го созыва задавали депутаты-коммунисты, хотя у них не было даже простого большинства и тем более отсутствовало «конституционное». В 1996 – 1999 гг. депутаты фракции КПРФ внесли на рассмотрение Госдумы более 700 законопроектов, направленных на восстановление и защиту социальных права граждан, на прекращение развала отечественного производства, укрепления государства и т. п.

В пакете законодательных инициатив фракции КПРФ первостепенную важность имели социальные законопроекты о прожиточном минимуме, о порядке индексации и повышения минимального размера оплаты труда, пенсий и пособий, о государственных минимальных социальных стандартах, об ответственности за невыплату заработной платы, о защите прав вкладчиков, о государственной поддержке семьи, материнства и детства, о государственной молодежной политике, об образовании и т. д.

Фракция КПРФ неоднократно пыталась законодательно увеличить минимальный размер оплаты труда, но сделать это удалось лишь в 1997 г. В ноябре 1999 г. Госдума приняли закон, увеличивающий МРОТ до 200 рублей, но этот закон отклонил Совет Федерации. В феврале 1999 г. с 60 до 110 рублей был повышен размер тарифной ставки первого разряда ETC по оплате труда работников бюджетной сферы.

Фракция КПРФ активно поддержала принятие изменений и дополнений в Кодекс законов о труде, устанавливающих дополнительные меры защиты работника при его незаконном увольнении или неправомерном переводе на другую работу. Депутаты КПРФ неоднократно ставили перед правительством вопрос о повышении общего уровня пенсий в стране, вносили законопроекты о повышении размеров пенсий. Но повысить минимальный размер пенсий удалось лишь дважды: с мая 1996 г. – на 10 %, с октября 1997 г. до 76.533 рублей и с декабря этого же года до 84.186 рублей.

После резкого роста цен осенью 1998 г. фракция КПРФ внесла проект Федерального закона «О целевой выплате», предусматривающий ежемесячную доплату к пенсиям в размере 85 руб. Законопроект был принят Госдумой, но отклонен Советом Федерации и президентом.

Депутаты фракции КПРФ активно поддержали принятие законов, направленных на уточнение предельного размера индивидуального коэффициента пенсионера, что позволило бы существенно увеличить размеры пенсий большинству пенсионеров. Фракция упорно отстаивала необходимость принятия поправок в закон «О ветеранах», устраняющих препятствия для получения социальных льгот ветеранами.

Депутаты фракции разработали 6 законопроектов, направленных на установление механизма выплаты «дореформенных» вкладов в Сберегательном банке, но из них только 3 вступили в силу.

На протяжении ряда лет фракция КПРФ отстаивала необходимость принятия закона «О базовой стоимости необходимого социального набора», который устанавливает эквивалент для расчетов при погашении долга государства перед вкладчиками Сберегательного банка. Серьезное политическое сражение фракции КПРФ довелось выдержать при принятии Федерального закона о порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации.

Фракция противостояла многочисленным попыткам Правительства Российской Федерации внести на рассмотрение Госдумы законопроекты, ухудшающие положение различных категорий граждан и идущие вразрез с положениями Конституции РФ 1993 г. о России как социальном государстве. Фракция КПРФ не допустила принятия правительственных законопроектов, нацеленных на: отмену льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатного проезда военнослужащих и членов их семей; уменьшение размера и времени оплаты временной нетрудоспособности; приостановление выплат пособий на детей; уменьшение размеров выплат инвалидам-чернобыльцам; сокращение гарантий прав на получение бесплатного жилья и иных жилищных прав граждан; усиление роли частного здравоохранения; сокращения границ и территорий Крайнего Севера.

В результате, в частности, деятельности Думы в 1992 – 2002 гг. относительная доля расходов на социальные цели (в % к ВВП) возросла. При этом рост относительной доли расходов на социальные цели сопровождался ростом численности работников всех отраслей социальной сферы в абсолютном и в относительном выражении (в % от общего числа занятых в экономике). Так, в сфере жилищно-коммунального хозяйства численность занятых составляла в 1992 г. 4,1 %, а в 2002 г. – 5,0 % от общей численности занятых в экономике, в сфере здравоохранения и социального обеспечения – соответственно 5,9 и 7,1 %, в сфере образования – 8,9 и 9,1 %, культуры и искусства – 1,5 и 1,8 %.

Но повышение доли социальных расходов не предотвратило снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников социальной сферы. Незначительное повышение доли социальных расходов привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита. Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике и социальной сфере страны подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы путем экстенсивного наращивания финансирования без проведения глубоких структурных преобразований социальной политики.

Сохранение традиционных методов решения социальных проблем приводило к противоположным результатам: так, перекрестное субсидирование жилищно-коммунальных расходов больше повысило уровень благосостояния богатых слоев общества, а введение системы обязательного медицинского страхования привело к сокращению видов и объемов гарантированной медицинской помощи социально незащищенным слоям населения, снижению качества медицинской помощи, предоставляемой по программам обязательного медицинского страхования, и к росту доходов крупных страховых компаний, осуществляющих страхование медицины.

Вся практическая политика властей по социальной поддержке уровня жизни социально незащищенных слоев населения сводилась не к созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности, а к достижению показателей прожиточного минимума. При этом законодательно определенные российские показатели прожиточного минимума были сознательно занижены. Несбалансированность социально-экономического развития и социальная незащищенность населения привели к резкому сокращению его численности, росту глобальных экономических и социальных рисков, неизбежному «сжатию» экономического и социального пространства страны.

В целом, за время работы Госдумы 1-го и 2-го созыва был принят ряд важных законов в области социальной политики, направленных на совершенствование пенсионного обеспечения, регулирование трудовых правоотношений, защиты интересов детей, ветеранов, социального страхования, здравоохранения.

Но в полной мере не были реализованы предложения Госдумы, изложенные в ее постановлении от 13 июня 1996 г. «О нарушении сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат гражданам Российской Федерации». Не финансировалось в необходимом объеме исполнение таких законов, как «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и другие нормативные акты социальной направленности. В результате принимаемых мер наиболее необеспеченная часть населения не могла своевременно воспользоваться льготами и пособиями, предоставленными законодательством.

Неудивительно, что в середине 1990-х гг. россияне в значительной степени не были удовлетворены тем, как исполняются законы в России. Лишь 1 % опрошенных считал, что законы исполняются хорошо, 9 % – удовлетворительно. Остальные считали исполнение законов неудовлетворительным (46 %) или крайне неудовлетворительным (36 %). Иерархия «виновных», по мнению россиян, в том, что законы в стране не исполнялись или исполнялись неудовлетворительно, выглядела так (в %): местные органы власти – 54; правительство – 48; президент – 43; дума – 24; суд, прокуратура – 20, сами граждане – 20; органы милиции – 16; коммерческие структуры – 11; руководители предприятий – 10 (сумма выше 100 %, т. к. можно было выбирать несколько ответов). В распределении мнений по числу опрошенных иерархия того же выстраивается: нежелание властей исполнять законы (40 %), низкое качество законов (32 %), слабый прокурорский надзор за их исполнением (8 %), отсутствие материальных возможностей (5 %), неэффективность судебной защиты (4 %).

Образование

В 1990-е гг. требовался переход к сбалансированному развитию системы образования в новых политических и социально-экономических условиях. Было необходимо определить и осуществить меры на сохранение системы образования, реализовать программу структурно-содержательных преобразований, создать нормативную правовую базу, механизмы модернизации и развития системы образования. На этой основе планировалось всестороннее реформирование системы образования.

Но при реализации этих задач на деятельность образовательных учреждений в середине 1990-х гг. дестабилизирующее воздействие оказали: социальная и экономическая нестабильность, дефицит финансовых средств в связи с кризисным положением в экономике; неудовлетворительное финансирование системы образования, сокращение объема ассигнований на нужды образования; неполнота нормативной правовой базы образования, систематическое неисполнение норм законодательства в сфере образования.

В целом же, в результате курса радикальных преобразований в России реформирование отраслей образовательной сферы изначально оказалось как бы вне сферы внимания и правительства, и парламента, и общественности, озабоченных другими проблемами переходного периода.

Начало перестройки большинство населения восприняло как возможность отказа от жесткого идеологического давления, а не как возможность осуществления серьезных экономических преобразований в образовательном секторе. Эта тенденция сохранилась и в период радикальных экономических реформ 1990-х гг. Изменения, произошедшие в сфере образования в этот период, касались содержания образовательной деятельности и институциональной структуры системы образования и в малой степени – экономических механизмов ее функционирования. Исключением явился возникший сектор негосударственного образования, где содержательные изменения сочетались с внедрением рыночного механизма.

Положительные сдвиги в сфере образования были связаны с появлением новых видов образовательных учреждений, внедрением и распространением инновационных и авторских программ обучения, введением альтернативности и ликвидацией всеобщей унификации обучения при одновременном сохранении лучшего опыта российской системы образования. Но позитивные изменения в содержании образования не сопровождались адекватным улучшением его материально-технической базы.

Следует отметить противоречивость общего хода реформ в образовательной сфере: возникновение негосударственного сектора соседствовало с категорическим запретом на приватизацию государственных учебных заведений, государственные гарантии финансирования образования – с массовыми и длительными задержками выплат заработанной платы преподавателям и учителям, новаторские учебные программы – с крайне устарелой материально-технической базой большинства школ и вузов и т. д.

Правовые основы преобразований в сфере образования определил Указом № 1 президента России, принятым 11 июля 1991 г., «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» и Законом РФ «Об образовании», принятым 10 июля 1992 г., который воспроизвел и развил основные положения упомянутого Указа. С социально-экономической точки зрения наиболее значимо в этих документах то, что они объявляли образование приоритетной сферой государственных интересов и должны были существенно поднять статус ее работников путем значительного повышения уровня оплаты их труда: для работников средней школы – до уровня средней оплаты труда в промышленности, а для профессорско-преподавательского состава вузов – в два раза превышать этот уровень.

Но эти положения закона не выполнены и в XXI в., когда динамика оплаты труда работников образования демонстрирует существенное отставание от «нормативной» величины. Причем выплата даже низкой заработной платы систематически задерживалась. Так же продекларированная приоритетность образовательной сферы не проявилась ни в объеме бюджетного финансирования, ни в доле этих расходов по отношению к ВВП.

Принятый в 1992 г. Закон «Об образовании» примечателен и тем, что легализировал создание негосударственных образовательных учреждений, установил порядок их лицензирования и государственной аккредитации, дающий право на получение бюджетного финансирования. Размеры финансирования устанавливаются на основе нормативов, определяемых в расчете на одного учащегося. Таким образом, финансирование должно было производиться пропорционально фактическому количеству обучающихся в данном образовательном учреждении, независимо от его статуса.

Одним из основных направлений законотворческой деятельности Государственной Думы, где в социальной сфере задавала тон фракция КПРФ, стала реализация права граждан на бесплатное и доступное образование, обеспечение социальных гарантий учащейся молодежи, студентов, аспирантов, работников общеобразовательных учреждений, вузов, организаций науки, защита государственной системы образования и науки от разрушения и приватизации.

Госдума 2-го созыва за 1996 – 1998 гг. всего рассмотрела более 40 профильных законопроектов, представленных Комитетом по образованию. Под влиянием депутатов КПРФ особое внимание уделялось проблемам сохранения и защиты национальной системы образования.

Были приняты базовые законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В тяжелых экономических условиях поддержал учителей закон «О выплате пенсий за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей» (вступил в силу в 1996 г. после преодоления вето президента РФ).

Своевременно Думой в 1999 г. были внесены изменения и дополнения в закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». Конкретную социальную задачу решал принятый Госдумой в 1999 г. закон «О льготах на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

Эти и другие законы служили определенным правовым барьером на пути бесконтрольной приватизации в сфере образования, в проведении такой «реформы» образования, которая фактически привела бы к разрушению образовательной системы. Но часть законодательных инициатив Госдумы так и не осуществилась. Так Думой трижды принимался закон «О порядке определения размера средней ставки должностного оклада работников образовательных учреждений», внесенный депутатами-коммунистами, но всякий раз закон отклонялся президентом или Советом Федерации.

Важным этапом в процессе развития и укрепления нормативно-правовой базы деятельности учреждений образовательной сферы в новых экономических условиях стало принятие в январе 1996 г. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»». В ряду важных положений этого документа следует выделить подтверждение гарантий общедоступности и бесплатности образования ступеней общего образования; отмену конкурсного отбора в государственные и муниципальные учреждения для получения среднего полного общего и начального профессионального образования; установление права на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и инвалидов первой и второй групп (при успешной сдаче вступительных экзаменов).

Закон закрепил права образовательных учреждений предоставлять платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные обязательными образовательными программами и государственными стандартами, и заключать договора с физическими и юридическими лицами на платное обучение сверх финансируемых за счет учредителей заданий по приему обучающихся и переподготовке специалистов. Право на включение в систему централизованного государственного финансирования распространялось только на общеобразовательные учреждения.

В отличие от промышленности, строительства и других отраслей негосударственный сектор в образовании возник не путем приватизации государственных образовательных учреждений, а посредством создания новых средних и высших учебных заведений, дополнявших, а не замещавших государственные школы и вузы.

Важную роль в правовом обеспечении развития образования сыграл и закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.8.1996, что было обусловлено масштабами высшего образования, причем государственные и муниципальные вузы составили его большую часть. Он был разработан и принят позже Закона РФ «Об образовании». Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» разрабатывали с учетом заново формируемой правовой идеологии. Поэтому в Законе значительно меньше «атавизмов». Юридическими «предшественниками» этого закона можно рассматривать совокупность подзаконных актов, сопровождавших функционирование Закона СССР от 19.7.1973 «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» и Закона РСФСР от 2.8.1974 «О народном образовании». Существовавшая ранее правовая система во всех важных для практики случаях отсылала гражданина к актам министерств и ведомств.

Стремление стабилизировать свое финансовое положение обусловило дальнейшее развитие в вузах системы платного обучения. На условиях полного возмещения затрат в государственных вузах России в 1996 г. обучалось 326,1 тыс. студентов, или 11,6 % от числа всех студентов (1993 г. – 3,7 %, 1994 г. – 4,6 %, 1995 г. – 8,7 %).

Развитие негосударственного сектора в сфере образования, который был единственным проявлением институциональных преобразований в этой сфере, осложнилось с принятием в 1996 г. новой редакции Закона «Об образовании». Среди поправок, вошедших в его новую редакцию и ущемляющих положение негосударственных образовательных учреждений, выделяются:

– равными правами при поступлении в вузы стали обладать лишь выпускники негосударственных школ, имеющих не только лицензию, но и обязательно государственную аккредитацию;

– право на получение отсрочки от призыва на воинскую службу распространялось только на вузы, имеющие государственную аккредитацию, а количество их среди негосударственных вузов невелико;

– из текста закона исключили положение о праве негосударственных вузов, прошедших государственную аккредитацию, на получение бюджетного финансирования и положение о предоставлении личного государственного образовательного кредита; тем самым государство отказывалось от бюджетного финансирования негосударственных вузов;

– окончательно запрещалась приватизация образовательных учреждений.

Принятые поправки усилили и политическую зависимость негосударственных образовательных учреждений от властных структур.

1994 – 1999 гг. правомерно рассматривать как самостоятельный период политической истории России, характеризующийся радикальным либеральным реформированием социально-экономической и политической системы общества, перераспределением собственности и образованием новых социальных слоев и групп, качественным снижением уровня социальной защищенности значительной части общества и одновременным формированием стабилизирующих общество форм поддержания необходимых для устойчивости общества параметров качества социальной сферы.

В ходе работы Госдумы 1-го созыва на первом месте стояли вопросы реформирования экономики, далее проблемы строительства федеративного государства, международных отношений и геополитики, затем социальной политики и гражданского общества. В частности, за два года работы Госдумы 1-го созыва по вопросам образования было принято 4 федеральных закона, проведено 4 обсуждения в рамках «Правительственного часа», 4 раза проводились парламентские слушания. За время работы Госдумы 2-го созыва в 1996 – 1999 гг. депутаты уже больше внимания уделяли проблемам реформирования образования. Было принято 7 федеральных законов, проведено 13 заседаний в рамках «Правительственного часа», в том числе 3 о концепции реформирования образования, организовано 8 парламентских слушаний.

Основными результатами деятельности Государственной Думы 1-го и 2-го созывов по реформированию системы образования стало принятие федеральных законов, важнейшие из которых: «Об образовании», «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др. Кроме того, были внесены изменения в действующие законы, касающиеся проблем образования: «Об образовании», «О социальной защите инвалидов в РФ» и отдельные законодательные акты.