Западная бюрократия

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. "Формальная" ("классическая") школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться "школа человеческих отношений", которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ [16, 58].

Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону "реалистической" трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии была осознана в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, самые значительные в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы. Однако с позиции сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако это было интересно лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась [2, 122; 16, 62].

Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации. Появились концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур. Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации [16, 63].

Сходные изменения произошли в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских стран. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.

Исходя из анализа "историко-географического" развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией (о которой будет сказано ниже на примере китайской модели) и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отмечу парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран) [8, 115].

Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на её базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений, согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, "рутинный" характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой - с "канцелярией". Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования. Её место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия - это лишь часть политической системы и политического режима [13, 29].

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль. Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает "единство" администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков.