История развития демографической политики в России

Еще в XVII-XIX вв. многие русские государственные деятели и ученые поддерживали идею увеличения населения. В крепостной России существовал закон, по которому каждая семья платила подать (тягло). Отсюда проистекала заинтересованность государства в ранних браках, так как увеличение числа новых семей обеспечивало приток новых доходов в казну.

Ранние браки и высокая рождаемость одобрялись церковными догматами, формировавшими установки и поведение населения.

Наиболее цельное и систематизированное изложение необходимых и возможных мер политики населения в России было представлено в трактате М. В. Ломоносова «О сохранении и размножении Российского народа» (1761 г.). Предложенные Ломоносовым меры, в основном культурно-просветительные и административно-правовые (пересмотр церковных правил и обычаев), были направлены на создание благоприятных условий для рождения детей в браке и вне, сокращение детской смертности, прекращение эмиграции. Им подробно были рассмотрены 13 способов содействия росту населения и было предложено все «вредное приумножению и сохранению народа... запретить». Среди его предложений были следующие:

§     запретить браки с большой разницей в возрасте;

§     запретить принудительные браки;

§     отменить запрещение четвертого брака;

§     разрешить вдовым попам и дьяконам вступать во второй брак и не постригать прежде 50 лет;

§     учредить богадельные дома для приема беззаконнорожденных;

§     для уменьшения детской смертности издать большим тиражом книги о повивальном искусстве и лечении детских болезней и «распродать во все государство, по всем церквям»;

§     бороться с суевериями, в частности запретить крестить детей в холодной воде («невеждам попам физику толковать нет нужды, довольно принудить властью, чтобы всегда крестили водою летней...»);

§     бороться с чрезмерной смертностью взрослого населения, в том числе с невоздержанностью и неосторожностью в употреблении питья и пищи («пожирают у нас масленица и св. неделя великое множество народа одним только переменным употреблением питья и пищи»), бороться с антисанитарией, просвещать народ («люби господа твоего сердцем, сиречь не кишками»);

§     бороться с шарлатанством в лечении, увеличить число докторов (больше обучать студентов за границей), лекарей и аптек;

§     изучить и описать меры профилактики смертности от эпидемий и «насильственных, натуральных и случайных обстоятельств (моровые язвы, пожары, потопления, морозы»);

§     сократить смертность от убийств, «кои бывают в драках и от разбойников»;

§     устранить причины бегства русских граждан за границу, для чего «пограничных с Польшей жителей облегчить податями и снять солдатские наборы»;

§     привлекать людей из-за границы (Россия «в состоянии вместить в свое безопасное недро целые народы и довольствовать всякими потребами...».

При императрице Екатерине II (видимо, не без влияния ломоносовского трактата) были отменены «венечные памяти» (по сути пошлина за венчание), облегчено вступление в брак вдовам и женам ссыльных, при выборах на общественные должности предпочтение стали оказывать тем, у кого больше детей. Указ Екатерины от 1774 г. повелевал не венчать малолетних со взрослыми девками. Указ 1784 г. Синода предписывал в проповедях склонять народ к благосклонному отношению к внебрачным детям. Были учреждены дома для подкидышей и незаконнорожденных.

Почти все прогрессивные деятели России того времени (государствоведы, медики, философы и писатели) разделяли популяционистские позиции (А. П. Волынский, А. Н. Радищев, В. Н. Татищев и др.). Пожалуй, лишь историк и публицист М. М. Щербатов считал быстрое увеличение крестьянского населения одним из факторов распространения бедности в России.

Демографическая политика в Российской Федерации до 90-х годов была составной частью единой общегосударственной политики СССР, и лишь после провозглашения Россией суверенитета и распада Советского Союза в 1991 году можно говорить о новом этапе российской политики в области населения.

Официальных заявлений по поводу целей демографической политики в нашей стране в принципе никогда не делалось. Можно лишь упомянуть несколько официальных документов, где об этом говорилось более или менее прямо. Так, в принятом в 1944 г. Указе Верховного Совета СССР упоминалась необходимость «поощрения многодетности» и вводился комплекс мер, обеспечивающих такую политику. В 1981 г. в партийно-правительственном постановлении «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» говорилось о «создании наиболее благоприятных условий для роста населения и воспитания подрастающего поколения». Наконец, в правительственном постановлении о социальном развитии села (1988 г.) в цели демографической политики было включено «стимулирование рождаемости в трудонедостаточных районах».

Тем не менее, отечественная демографическая политика имеет свою историю, неотделимую от демографической истории нескольких поколений, сменивших друг друга за семь с лишним десятилетий Советской власти.

Социалистическое государство, основой экономической системы которого были плановое хозяйство и общественная собственность на средства производства, было вынуждено относиться к населению не только как к объекту социальной политики, но и как к экономическому субъекту, как к источнику трудовых ресурсов и потребителю централизованно и планомерно распределяемого общественного продукта. Отсюда особое отношение к учету населения, прогнозам изменения его численности и структуры (без чего невозможно было строить планы на несколько лет вперед), к семье.

Советская идеология всегда отводила семье подчиненную роль в системе социальных отношений. «Общественное выше личного», «Незаменимых людей нет» - эти и другие социальные постулаты социализма не могли не сказаться на обобществлении демографического поведения, на выработке норм и законов, регулирующих брак, рождение детей, миграцию. Практика не расходилась с теорией. В. И. Ленин предлагал заменить индивидуальное хозяйствование отдельных семей общим кормлением больших групп семей - и строились фабрики-кухни, а прибывающее городское население расселялась по коммунальным квартирам. А. Коллонтай провозглашала, что женщина должна прежде всего служить своему классу, а не обособленной ячейке, - и вводилась максимально упрощенная регистрация заключения и расторжения брака, была введена свобода аборта, строились детские ясли и сады для обобществления воспитания детей и т. п. Профессор С. Я. Вольфсон предсказывал в 1929 г.: «Из семьи будет выхолощено ее социальное содержание, она отомрет...»

Демографические результаты социальной политики первых лет советской власти были, на первый взгляд, просто ошеломляющими, создавали иллюзию безграничных возможностей социализма. Например, продолжительность жизни выросла с 32 лет в начале XX в. до 44 лет в 1926 г., а младенческая смертность за этот же период сократилась с 269 на 1000 новорожденных до 174. Развитие социального страхования, льготы работающим женщинам, а также детские дошкольные учреждения были призваны способствовать сочетанию материнства с занятостью.

В то же время к 1940 г. продолжительность жизни выросла лишь до 47 лет, а младенческая смертность - важнейший социальный индикатор - составила в 1940 г. 182 смерти на 1000 новорожденных, т. е. была выше, чем в середине 20-х годов. Даже эти простые данные говорят о неоднозначности и противоречивости демографического развития СССР и влияния на него экономического развития и социальной политики.

Курс на индустриализацию, взятый первым пятилетним планом, потребовал значительного привлечения рабочей силы в промышленность, способствовал бурному росту городского населения. Так, только за 1928 - 1932 гг. темпы прироста населения Москвы превысили 6 % в год, а число рабочих и служащих выросло с 700000 до 1700000 человек. Гипертрофированное развитие крупных городов породило немало социальных проблем, поэтому в 1932 г. было принято решение об административном регулировании численности населения Москвы и некоторых других крупнейших городов.

Индустриализация и урбанизация населения способствовали разрушению патриархальной семьи, вовлечению женщин в общественное производство, особенно в городах. Результатом стало формирование тенденции к сокращению рождаемости (за 1925-1935 гг. общий коэффициент рождаемости сократился в полтора раза - с 45 до 31,6 промилле). Ускорился переход от многодетной (5 и более детей) к среднедетной (3-4 ребенка) семье, в городах распространение получает малодетная семья (1-2 ребенка).

На демографическом развитии страны сказались и последствия сталинской модели социализма, большие людские потери, связанные с принудительной коллективизацией, высылкой семей зажиточных крестьян (кулаков), репрессиями. Голод на Украине и в России в начале 30-х годов, который унес несколько миллионом жизней, в сочетании со снижающейся рождаемостью привел к сокращению прироста населения (почти вдвое), к тому, что численность населения стала сильно отставать от ранее запланированных цифр. Материалы переписи 1937 г. были изъяты из использования в науке и практике, поскольку результаты, сильно отличавшиеся от официально оглашаемых, явно свидетельствовали о демографическом, а следовательно, и социально-политическом неблагополучии. Ориентированность тоталитарного советского государства на рост населения как фактор экономической и оборонной мощи обусловила во второй половине 30-х годов формирование идеологии пронаталистской(ориентированной на поддержку высокой рождаемости) политики. В 1936 г. были запрещены аборты «по социальным основаниям» — мера, перечеркнувшая либерализм декретов первых лет Советской власти.

Одновременно с запретом на аборты в 1936 г. были введены небольшие денежные пособия для многодетных семей (при рождении седьмого и последующих детей), а также было намечено расширение сети родильных домов и детских садов. Было усилено уголовное наказание за неплатеж алиментов и установлены размеры алиментов на детей (1/4 зарплаты на содержание 1 ребенка, 1/3 - на двоих детей, 1/2 - на 3 и более). Для «укрепления» семьи была ужесточена процедура разводов и введена отметка в паспорте о разводе.

Эти меры были призваны подтвердить заботу государства о материнстве и детстве и убедить население в «отсутствии социальных оснований» для отказа от рождения ребенка, но, конечно же, не могли оказать никакого серьезного противодействия падению рождаемости. Эффект запрещения абортов был кратковременным, и после роста коэффициента рождаемости с 31,6 промилле в 1935 г. до 38,7 промилле в 1938 г. к 1940 г. рождаемость вновь упала до 31,2 промилле.

Колоссальный урон населению и экономике страны был нанесен Второй мировой войной, основная тяжесть которой легла на СССР: погибло около 27 миллионов человек, было разрушено 1710 городов, более 70 тысяч сел, десятки тысяч предприятий, колхозов, школ, больниц. В результате огромных потерь мужского населения и резкого (вдвое) падения рождаемости в годы войны была сильно деформирована возрастно-половая структура населения, последствия чего ощущаются до сих пор как «демографическое эхо» войны.

Многомиллионные потери в годы репрессий и Великой Отечественной войны способствовали ориентации официальной политики на поощрение многодетности. В 1944 г. был принят новый законодательный акт, усиливший материальную и моральную поддержку материнства. Были введены единовременные пособия при рождении ребенка, начиная с третьего, и ежемесячные пособия, начиная с четвертого (назначались с возраста от 1 года до 5 лет), увеличен отпуск по беременности и родам с 9 до 11 недель (5 недель до родов и 6 после). Были учреждены награды многодетным матерям: родившим и воспитавшим 5-6 детей - «Медаль материнства» (двух степеней), 7-9 детей - орден «Материнская слава» (трех степеней), 10 и более детей - звание «Мать-героиня».

Запрет на аборты сохранялся вплоть до 1955 г. и был отменен, когда население восстановило довоенную численность. В 1956 г. была увеличена продолжительность отпуска по беременности и родам до 16 недель (8 до и 8 после родов).

Относительно благоприятное демографическое развитие в 50-х годах (компенсационный подъем рождаемости, снижение смертности и рост продолжительности жизни) порождало иллюзию «автоматизма» позитивного демографического развития как отражения экономического прогресса. Недооценка сущностных взаимосвязей между экономическим и демографическим воспроизводством не позволила своевременно предвидеть перестройку всей структуры демографического поведения населения в отношении к формированию семьи, к деторождению к факторам миграционной подвижности.

Только лишь в начале 70-х годов о демографических проблемах и политике в области народонаселения заговорили на высоком партийно-государственном уровне, а демографическую политику в СССР начали трактовать как важную составную часть социально-экономической политики.

В 70-е годы в систему семейной поддержки вводится новое пособие: на детей в малообеспеченных семьях с доходом до 50 рублей на человека (1974 г.). При этом продолжительность выплаты пособия была ограничена возрастом ребенка - до 12 лет. Были также повышены пособия одиноким матерям.

Ухудшение демографической ситуации, не совместимое с провозглашенным построением коммунизма, породило жесткую идеологическую цензуру, запрет на публикацию в открытой печати данных о растущей смертности и снижающейся продолжительности жизни.

В правительственных документах в 70-80-е годы неоднократно декларировалась озабоченность обострением проблем народонаселения и подчеркивалась необходимость проведения более активной демографической политики, учитывающей региональные особенности. Обращалось внимание на сдерживание роста крупнейших городов, на продолжающийся отток молодежи из села, ни проблемы мобильности населения и необходимость большего участия населения трудоизбыточных регионов в решении народнохозяйственных задач (что выливалось в попытки осуществлять профессиональную подготовку среднеазиатской молодежи в учебных заведениях регионов с дефицитом трудовых ресурсов).

Среди экономистов, особенно среди специалистов по проблемам труда и занятости, достаточно распространенной была позиция, связывающая цели демографической политики в основном с проблемами формирования трудовых ресурсов. Типичный пример таких взглядов представлен в уже упомянутом правительственном постановлении о социальном развитии села (1988 г.), где, в частности, намеченное «стимулирование рождаемости» связывалось с «трудонедостаточностью».

Экстенсивный и трудозатратами характер нашей экономики обусловливал и адекватный взгляд на население и на семью как на источник будущих работников. Поэтому дефицит трудовых ресурсов, обозначившийся в 80-е годы, заставил директивные органы обратить большее внимание на проблемы демографии и семьи, согласиться с предложениями демографов об усилении внимания к демографической политике, к семье.

До 1981 г. меры демографической политики сводилась к экономической и моральной поддержке и даже поощрению многодетности (начиная с мер, введенных в 1936 г. и усиленных в 1944 г.) и к экономической поддержке малообеспеченных семей (с 1974 г.). В той форме и в тех размерах, в которых эта помощь осуществлялась, она не давала ни социального, ни демографического эффекта.

Комплекс мер демографической политики, введенных в СССР в 1981-1983 гг., а в РСФСР - в 1981 - 1982 гг. (поэтапно, по регионам страны), содержал принципиально новые принципы и меры поддержки семьи. Официальная трактовка целей принятых мер была следующей - создание лучших условий для роста населения и воспитания подрастающих поколений.

В соответствии с заявленной позицией о необходимости усиления государственной помощи семьям с детьми (всем, а не только многодетным) была реформирована система единовременных пособий. Ранее, до рождения третьего ребенка, семья не имела права на материальную помощь, а это значит, что 2/3 новорожденных не получали никаких пособий. Теперь были введены единовременные пособия на 1-го (50 руб.) и 2-го (100 руб.) ребенка, увеличены и 5 раз ( с 20 до 100 руб.) пособия при рождении 3-го ребенка, но сохранены без изменения пособия в семьях с большим числом детей. Был введен частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до 1 года в размере 35 руб. (50 руб. в районах Сибири, Севера и Дальнего Востока). Отпуск оплачивался одинаково независимо от очередности рождения, доходов и других характеристик семьи. Предприятиям и организациям было предоставлено право выдавать семьям после рождения первого ребенка кредиты в размере до 1.5 тыс. руб. на 8 лет (без процентов). При этом после рождения второго ребенка погашалось 200 руб., а третьего - 300 руб. от остатка невыплаченной суммы. Были установлены новые льготы работающим женщинам-матерям, в частности дополнительные дни к очередному отпуску, намечены меры по пропагандистской поддержке семьи и семейных ценностей.

Реализация данных мер в сочетании с крайне благоприятной для роста рождаемости возрастной структурой, сложившейся в первой половине 80-х годов (в этот период через возраст наибольшей интенсивности деторождения – 20-24 года - проходило многочисленное поколение родившихся в конце 50-х - начале 60-х годов), явно способствовала росту общего числа рождений, продолжавшемуся вплоть до 1987 г. некоторому увеличению числа и доли рождения вторых и третьих детей. Результат - рост числа родившихся (в целом в СССР) до 5,4 миллионов в 1983-1985 гг. и до 5.6 миллионов в 1986-1987 гг.

Рост рождаемости и снижение смертности (в результате антиалкогольной кампании 1985-1986 гг.) дали повод как ученым, так и политикам трактовать благоприятную динамику демографических показателей как свидетельство успешности демографической политики, порождали иллюзию «управляемости» демографических процессов. Популярной была концепция необходимости поощрения среднедетной семьи, обеспечивающей расширенное воспроизводство населения. При этом необходимость роста численности населения считалась само собой разумеющейся, отвечающей долгосрочным интересам развитого социализма.

Оценивая демографическую политику в 70 - 80-е годы, следует исходить и из того факта, что вытеснение проблем демографии и семьи на периферию приоритетных проблем социальной политики, характерное для этого периода, обусловливало и явно недостаточное внимание социальных наук к проблемам демографической политики. Это отражалось в структуре научных институтов, исследовательских центров, в планах научной работы и в финансировании исследований по проблемам населения, семьи и демографической политики.

Усилия немногочисленных групп специалистов и отдельных ученых (демографов, социологов, историков, экономистов, географов, психологов, юристов, медиков, педагогов и т.д.) были распылены, не обеспечивалась необходимая координация исследований, крайне редки были конференции и научные семинары по проблемам демографической политики.

Лишь во второй половине 80-х годов усиление внимания к демографическим проблемам в свете курса на социальную ориентацию экономики, а также в связи с явно обозначившимися структурными предпосылками к новому обострению демографической ситуации способствовало росту интереса к программам демографической политики, к семейной политике.

Социально-демографические проблемы были учтены в постановлении Правительства СССР «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Госкомтруда СССР» от 17 июля 1987 г., где на Госкомтруд возлагалась ответственность за формулирование политики народонаселения и, и частности, предусматривалось «организовать подготовку региональных программ по народонаселению с учетом демографических особенностей районов».

Структурные факторы, обусловившие рост рождаемости в се редине 80-х годов, достаточно быстро исчерпали себя, и с 1988 г. начался новый этап снижения рождаемости. Чтобы затормозить снижение рождаемости, а также улучшить охрану здоровья матери и ребенка, в 1989-1990 гг. был поэтапно продлен частично оплачиваемый отпуск по уходу за новорожденным до 1,5 лет (с сохранением прежнего размера оплаты) и до 3-х лет (без содержания). В 1990 г. был увеличен с 56 до 70 дней дородовой отпуск.

Начавшаяся в конце 80-х годов реформа пенсионного обеспечения существенно ограничила возможности дальнейшего расширения помощи семьям с детьми. Это значительно повысило роль региональной демографической политики.

В 1988-1989 гг. Госкомтруд СССР, НИИ труда Госкомтруда СССР и Центр по изучению проблем народонаселения МГУ под готовили методические материалы по разработке республиканских программ в области народонаселения. Такие программы, рассчитанные на срок до 2000 г. и на более длительный период, должны были учитывать специфику демографического поведения в районах с разным типом воспроизводства населения, теснее увязывать региональные цели и средства для их достижения. В числе приоритетных подпрограмм предлагалась и подпрограмма «Молодая семья», апробированная к тому времени на проблемах и условиях Москвы, где она была принята к реализации в 1988 г.

В большинстве республик СССР в 1989-1990 гг. были разработаны региональные программы развития населения на период до 2000 г. и далее, включающие меры помощи семьям с детьми, меры по снижению смертности, охране материнства и детства, регулированию миграции и т.д. Республики самостоятельно определяли приоритеты в целях своей политики с учетом своих ресурсных возможностей, а также подключали к реализации политики средства местных Советов и предприятий.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. была разработана Концепция социальной защиты населения при переходе к рынку. В ней был сформулирован ряд основных принципов, в частности принцип всеобщности в гарантировании прямой поддержки всем нетрудоспособным членам общества. Были намечены два возможных подхода к соотношению роли Центра и регионов:

1)        каждый уровень обеспечивает социальные гарантии из своего бюджета: союзный - из своего, республиканский - из своего, местный - из своего.

2)        сочетание и взаимодополнение мер и бюджетных средств
разного уровня и создание союзно-республиканских программ.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. были подготовлены «Основы государственной политики по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства». В частности, было намечено ввести систему государственных пособий семьям с детьми с учетом типа семьи, дохода и индекса стоимости жизни.

Ряд новых мер был введен в правительственном постановлении «О дополнительных мерах по социальной защите семей с детьми в связи с переходом к рынку» (1990 г.): единовременное пособие в размере трехкратной минимальной заработной платы (210 руб.), пособия на детей от 1,5 до 6 лет (в семьях с доходом ниже 2 минимальных зарплат на члена семьи), другие меры.

Распад СССР (1991 г.) поставил вопрос о выработке в России концепции собственной демографической политики, учитывающей новые экономические, социальные и политические условия.

Российская Федерация сохранила в действии основные правовые нормы и направления демографической политики, унаследованной от СССР, а также многие меры социально-экономической и правовой поддержки материнства и детства.

Переход к рыночной экономике, формирование новых подходов к проведению социальной политики потребовали существенной переоценки сложившейся системы взглядов на роль и место общегосударственной демографической политики, политики в области семьи, социальной защиты материнства и детства. Речь шла как о принципах разработки, так и о вопросах реализации, ресурсного обеспечения и регионализации с учетом особенностей демографического, экономического и социально-культурного развития регионов России.

В условиях переходной экономики стала проводиться политика социальной защиты семей с детьми, была введена единая система семейных пособий, призванная смягчить влияние переживаемого Россией кризиса на уровень жизни семей с детьми, противостоять дальнейшему падению рождаемости.