Нормативно-правовые основы индивидуального сопровождения приемной семьи

Социальная работа с детьми – сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, основывается на международном и российском законодательстве, регулирующем защиту прав детей.

В начале ХХ века во многих странах стали предприниматься попытки к созданию действенной системы защиты прав детей. Основными предпосылками создания такой системы явились организационные и правовые меры Мирового сообщества, направленные на защиту права ребенка на полноценную жизнь.

В 1924 году Лига Наций принимает Женевскую декларацию, призывающую мужчин и женщин всего мира создавать для ребенка условия для его нормального духовного и физического развития. В 1945 году. Генеральная Ассамблея ООН создает Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ). В 1948 год. Генеральная Ассамблея ООН принимает Всеобщую декларацию прав человека, провозгласившую право на защиту семьи со стороны общества и государства, и что дети имеют право на особую заботу и помощь. В 1959 год. Генеральная Ассамблея ООН принимает Декларацию прав ребенка, где предусматривались наиболее важные принципы:[61]

• ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения;

• равенство прав всех без исключения детей, без различия или дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства, касающегося самого ребенка или его семьи;

• ребенок имеет права гражданские (право на имя, гражданство, обязательное и бесплатное образование), а также на первоочередную помощь и защиту – особенно от всех небрежного отношения, жестокости и эксплуатации;

• ребенок « … для полного и гармоничного развития его личности нуждается в любви и понимании. Он должен, когда это возможно, расти на попечении и под ответственность своих родителей и во всяком случае в атмосфере любви и моральной и материальной обеспеченности». Малолетний ребенок не должен, кроме тех случаев, когда имеются исключительные обстоятельства, быть разлучаем со своей матерью;

• на обществе и на органах публичной власти должна лежать обязанность осуществления особой заботы о детях, не имеющих семьи, и о детях, не имеющих достаточных средств к существованию.

В 1989 году принята Конвенция ООН «О правах ребенка», ратифицированная Съездом народных депутатов СССР в 1990 году.

Конвенция занимает особое место:

• во – первых, ее основные положения касаются общечеловеческих проблем. Не случайно ее называют «Великой хартией вольности для детей» или «Мировой Конституцией прав ребенка»;

• во-вторых, она имеет особое значение для России – позволяет возродить понимание семьи как непреходящей ценности, а также изменить сложившееся веками патриархальное представление о подчиненном положении несовершеннолетнего в семье;

• в-третьих, принципиальные положения Конвенции явились основой для разработки норм Семейного, Уголовного и Гражданского Кодексов некоторых государств – членов ООН, в частности – России;

• в-четвертых, юридическая техника составления норм Конвенции настолько гибка, что позволяет государству любого уровня развития, учитывая свои особенности и возможности, обеспечивать права каждого ребенка. [62]

В 1996 году Конвенцию ратифицировали 90% всех государств - членов ООН.

Конвенция обозначает круг лиц, обязанных защищать права ребенка: это родители, опекуны, а также те, кто по закону несёт ответственность за несовершеннолетнего. Устанавливается ответственность родителей, а в соответствующих случаях и других членов семьи, за ненадлежащее осуществление предусмотренных законом прав и обязанностей по отношению к ребенку. Конвенция прямо называет того, кто выступает гарантом любых прав несовершеннолетнего - государство.

Государство обязано следить за тем, чтобы деятельность учреждений, служащих и органов, ответственных за заботу о детях или их защиту, соответствовала принципам безопасности, охраны здоровья детей.

В Российской Федерации существует аппарат Уполномоченного по правам ребёнка в РФ; уполномоченные по правам ребенка работают и в некоторых субъектах РФ. Кроме того, проблемами детства занимаются Общественная палата, Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, общественные фонды и организации.

Впервые защита государством материнства и детства, семьи в нашей стране была провозглашена в Конституции СССР 1977 года.

Конституция Российской Федерации 1993 года восприняла положения Конвенции о правах ребёнка.[63] Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ этот документ имеет приоритетное значение. Основные принципы Конвенции закреплены в Конституции РФ. Строго говоря, вся глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» применима и к детям, поскольку «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Статья 38 этого документа посвящена материнству и детству: «1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства. 2. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Несмотря на краткость изложения, смысл этой статьи довольно широк.

Прежде всего, это - подтверждение государственной политики в данной области, которая соответствует международно-правовым актам ООН. Государство признает огромное значение материнства и детства и вызывается их защищать, принимая разнообразные меры по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан.

Однако основным средством государственного регулирования было и остается принятие законов. Выраженный в Конституции принцип защиты материнства, детства и семьи получил развитие в законодательстве об охране здоровья, по социальному обеспечению, о браке и семье, а также в ряде норм других отраслей права.

Таким образом, каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на воспитание и заботу. Это право обеспечивается в первую очередь предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно являются и обязанностями по воспитанию (ч. 2 ст.38 Конституции РФ). Конституция подчеркивает равенство прав и обязанностей обоих родителей, основанное на общем конституционном принципе равенства прав и свобод мужчин и женщин (ч.2 ст. 19 Конституции РФ).

Семейное законодательство также предоставляет равные права и обязанности обоим родителям.[64]

Особо следует подчеркнуть, что родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Родители, злоупотребляющие своими правами или осуществляющие родительские права в ущерб интересам ребенка, не только не могут рассчитывать на защиту этих своих прав, но могут по решению суда быть ограничены или полностью их лишены. Возможно привлечение к уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию ребенка, соединенное с жестоким обращением с несовершеннолетним (ст. 156 УК РФ). [65]

Основным законом, регулирующим права детей в РФ, является Федеральный закон от 24 июля 1998 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который вступил в силу 3 августа 1998 года.[66] Этот закон не только устанавливает гарантии прав и законных интересов ребенка, но и регулирует отношения, возникающие в связи с их реализацией.

Закон особо выделяет детей:

- оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

- оставшихся без попечения родителей;

- инвалидов, имеющих недостатки в психологическом и (или) физическом развитии;

- жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий;

- из семей беженцев и вынужденных переселенцев;

- оказавшихся в экстремальных ситуациях;

- жертв насилия;

- отбывающих наказание в специальных учебно-воспитательных учреждениях;

- проживающих в малоимущих семьях;

- с отклонениями в поведении, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельствах и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи.

Закон признает необходимость обеспечения социальной адаптации и социальной реабилитации таких детей.

Закон гарантирует права и свободы человека в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, Семейным кодексом и другими нормативно-правовыми актами. Закон устанавливает абсолютный запрет на ущемление прав ребенка в семье или любом учреждении (п.1 ст.9).

Одна из главных задач любого общества и государства — осуществление права ребенка на воспитание в семье. Эти права ребенка зафиксированы как в международных документах (Конвенция ООН о правах ребенка и др.), ратифицированных Россией, так и в российских законодательных актах. Так, в Семейном кодексе РФ в качестве приоритетных и самостоятельных выделяются следующие права ребенка: право жить и воспитываться в семье, право на общение с родителями и другими родственниками, право на свою защиту, право на имя, отчество и фамилию.

Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства, которыми являются органы местного самоуправления. Их деятельность регламентируется рядом нормативных актов, имеющих целью заботу государства о данной категории детей.

Исходя из главы 2 Федерального Закона № 48-ФЗ от 24.04.2008 года "Об опеке и попечительстве", органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ, которые осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.6 указанного закона).[67] Деятельность органов опеки и попечительства осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта РФ. Контроль за деятельностью вышеуказанных органов осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

В ст.7 ФЗ "Об опеке и попечительстве" задачи органов опеки и попечительства определены таким образом:

1) защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

2) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; а также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Кроме того, в указанном федеральном законе разъяснены полномочия органов опеки и попечительства по выявлению и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства; представлению прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, а также недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством; выдаче разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; установлению опеки и попечительства, а также освобождению от исполнения этих обязанностей; подбору, учету и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. По вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, органы опеки и попечительства издают нормативные акты, которые могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.[68]

Данный закон распространяется как на несовершеннолетних, так и на совершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства. Вопросы, касающиеся опеки и попечительства над несовершеннолетними регулирует Семейный Кодекс РФ. Раздел VI полностью посвящен воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей. Исходя из положений ст.121 СК РФ, защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства. Помимо выявления, вышеуказанные органы ведут учет и устройство таких детей, а также ведут контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Должностные лица различных организаций и учреждений, а также иные граждане, располагающие сведениями о детях, оставшихся по тем или иным причинам без родительского попечения, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей (п.1 ст.122 СК РФ).

Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его дальнейшем устройстве. Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обеспечивает его устройство и при невозможности передать ребенка на воспитание в семью в своем муниципальном образовании, по истечении указанного срока направляет сведения в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В свою очередь, оператор регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории субъекта РФ, а при отсутствии такой возможности направляет указанные сведения в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ.

Дети, по различным причинам оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление/удочерение, под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью), а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (п.1 ст.123 СК РФ).

На территории Российской Федерации в целях оказания содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан РФ и создания условий для реализации права граждан, желающих принять этих детей на воспитание в свои семьи, был принят Федеральный закон от 16.04.2001 г. № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей". В первой статье первой главы данного закона формулируются понятия "государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей", "региональный банк данных о детях", "федеральный банк данных о детях", "федеральный оператор государственного банка данных о детях", "региональный оператор государственного банка данных о детях" и "граждане, желающие принять детей на воспитание в свои семьи".[69]

Под государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, понимается совокупность информационных ресурсов, а также процессы сбора, обработки, накопления и хранения документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семьи. Он складывается из регионального и федерального банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей. На региональном уровне банком данных занимается орган исполнительной власти субъекта РФ, который в случаях выявления детей, оставшихся без попечения родителей, организует их устройство в семьи.

Государственный банк данных о детях был сформирован с целью осуществления учета детей, оставшихся без попечения родителей; оказания содействия в их устройстве на воспитание в семьи; создания условий для реализации права граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной и достоверной информации о детях, оставшихся без попечения родителей. Он имеет единые требования: наличие стандартной анкеты, фотографии ребенка, копий документов. Первым и главным из них является анкета ребенка, в которую включается вся личная информация о ребенке, его приметы, этнические особенности, состояние здоровья, черты характера, данные родителей и причины отсутствия родительского попечения. Кроме того, органами опеки и попечительства в соответствующие графы вносится информация о несовершеннолетних братьях и сестрах ребенка, а также о совершеннолетних родственниках. Специальные графы анкеты отведены для информации о мерах, предпринятых органами опеки и попечительства, региональным оператором и федеральным оператором соответственно по устройству и оказанию содействия в устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью. К анкете ребенка прилагается фотография, обновляемая один раз в три года - для детей от 3 до 18 лет, и ежегодно - для детей до трех лет.

Если ребенок, оставшийся без попечения родителей, по истечении одного месяца со дня его первичной регистрации не был устроен на воспитание в семью по месту его фактического нахождения, орган опеки и попечительства заполняет на него анкету, которую в 7-дневный срок вместе с фотографией и копиями личных документов ребенка передает соответствующему региональному оператору государственного банка данных о детях для занесения сведений в региональный банк данных о детях. Копия анкеты хранится в органе опеки и попечительства и в личном деле ребенка в учреждении, в котором он находится. При изменении любых сведений, содержащихся в анкете ребенка, орган опеки и попечительства и региональный оператор в 3-дневный срок информируют об этом соответственно регионального и федерального операторов.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в области информации, информатизации и защиты информации, анкета ребенка, оставшегося без попечения родителей, относится к конфиденциальной информации. На основе анкеты может быть составлена производная информация с целью распространения ее в средствах массовой информации или иным способом для информирования населения о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семьи. При создании и распространении указанной информации должна быть исключена возможность идентификации личности ребенка, его родителей и других родственников.

Основанием для прекращения учета сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, в государственном банке данных о детях является: устройство ребенка на воспитание в семью; возвращение ребенка его родителям или единственному родителю; достижение ребенком совершеннолетия или приобретение им полной дееспособности до достижения совершеннолетия; смерть ребенка.

Таким образом, в Российской Федерации принят необходимый комплекс нормативно – правовых актов, опирающихся на международное законодательство в области защиты прав детей, в том числе детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.