Нормативно-правовые основы реализации молодежной политики

Современное состояние российской государственной молодежной политики, прежде всего, характеризуется уровнем ее нормативно-правового обеспечения.

Термин «государственная молодежная политика» вошел в российскую юридическую практику в 1991 году с принятием первого нормативного акта в области молодежной политики – Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР». С тех пор государственная молодежная политика конституирована как область государственной деятельности. При этом формирование правовой системы России на нынешнем этапе ее развития основывается на иной модели законотворчества, и это существенным образом отражается на законодательстве, затрагивающем интересы молодежи. Российское законодательство в области государственной молодежной политики находится в стадии становления.

Впервые осуществление целостной государственной молодежной политики в России было признано одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства Указом Президента РФ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики».

Система управления государственной молодежной политикой на федеральном уровне складывалась, начиная с 1992 года. Она представляет собой многоуровневый процесс, включающий деятельность всех органов и ветвей власти. Утвержденное постановление Верховного Совета РФ «Основные направления государственной молодежной политики» определило государственную молодежную политику как деятельность государства, направленную на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Было установлено, что государственная молодежная политика осуществляется государственными органами и их должностными лицами, молодежными объединениями и их ассоциациями.

Важное значение имел принятый в 1995 году Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», который определил порядок и формы предоставления государственной поддержки молодежных и детских организаций, заложил основу для стимулирования их деятельности и развития молодежного движения в новых социально-экономических условиях.

В 1998-1999 годы активизировались усилия по систематизации и развитию законодательства в государственной молодежной политике как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Важнейшим событием 1999 года стало принятие Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в РФ» (принят Государственной Думой в октябре и утвержден Советом Федерации в ноябре 1999 г.; 25 ноября 1999 г. на закон наложено вето Президента РФ, которое не было преодолено). Принятием названного закона предполагалось достроить систему нормативных правовых актов, образующих законодательство о государственной молодежной политике в России. В содержании правовых норм отражались подходы, сформированные в период разработки законопроекта СССР (1991 г.) и последующих концептуальных и нормативных положений в сфере государственной молодежной политики. В то же время новый закон в большей мере должен был отражать радикально изменившиеся условия деятельности всех субъектов формирования и реализации государственной молодежной политики в стране.

Одной из основных причин отклонения закона явилось отсутствие предмета правового регулирования. Основной Закон РФ термина «государственная молодежная политика» не содержит, но он присутствует в Федеральном законе РФ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Преамбула данного Закона гласит: «Приоритеты государственной молодежной политики определяются Президентом РФ в соответствии с федеральными законами».

Отсутствие в Конституции РФ определения термина «государственная молодежная политика», отсутствие Федерального закона о молодежной политике государства порождает определенные правовые коллизии и неоднозначное отношение к вопросам молодежной политики на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном.

В статьях 71 и 72 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения осуществление полномочий в области молодежной политики не содержится. Из чего следует, что защита прав молодежи предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. И, следовательно, общие вопросы молодежи, ее образования, а также социальная защита, включая социальное обеспечение молодежи – предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.

Особое внимание уделялось взаимодействию федеральных органов исполнительной власти по вопросам профилактики правонарушений молодых людей, что во многом определялось нарастанием числа фактов противоправного поведения в молодежной среде. Основы такого взаимодействия в значительной мере укрепились в результате принятия Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». (24.06.1999 г. № 120-ФЗ). Статьей 17 закона в частности, определена компетенция органов по делам молодежи и сфера деятельности учреждений при этих органах в вопросах профилактической деятельности.

В условиях рассогласования процессов молодежного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в целях концептуального обновления основ реализации государственной молодежной политики с учетом социально-экономических преобразований российского общества в 2001 г. правительственной комиссией по делам молодежи одобрена Концепция государственной молодежной политики в РФ. Согласно Концепции, субъектами реализации государственной молодежной политики выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, осуществляющие деятельность по созданию необходимых и достаточных условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития. Действия федеральных органов исполнительной власти по отдельным аспектам государственной молодежной политики нормативно закреплены ежегодным принятием федеральных целевых программ.

Как было нами отмечено в первой главе, в реализации государственной молодежной политики на федеральном, региональном и местном уровнях широко используется программно-целевой подход.

Федеральная целевая программа «Молодежь России» являлась (до 2006 г.) одной из социальных программ федерального уровня, реализуемых органами государственной власти. Это важный нормативный документ, определяющий содержание основных мероприятий по реализации молодежной политики, создающий правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, а также поддерживающий и стимулирующий управленческие и организационные действия местного самоуправления. Сдерживают реализацию мероприятий молодежной политики недостаточно разработанная нормативная правовая база на федеральном уровне, периодические реорганизации федерального органа по делам молодежи и отсутствие устойчивой системы органов по делам молодежи в субъектах РФ, сложности в организационном, кадровом и материально-техническом обеспечении.

В настоящее время нормативное правовое поле на федеральном уровне не соответствует сегодняшним задачам управления молодежной сферой и не определяет функции органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по работе с молодежью.

Самым показательным примером существующего хаоса в сфере управления молодежной политикой на федеральном уровне является частые смены организационного механизма управления государственной молодежной политикой в РФ и ее субъектах, которые негативно сказались на социальной эффективности этой деятельности, приводят к уменьшению реального воздействия государства на решение социальных проблем молодежи. В настоящее время не принята Федеральная целевая программа «Молодежь России», разрабатываемая Стратегия молодежной политики получает много критических замечаний и предложений, и довольно продолжительное время уточняется и согласовывается.

При этом Правительственной комиссией РФ по делам молодежи было признано, что осуществление государственной молодежной политики в субъектах РФ значительно опережает этот процесс на федеральном уровне, как по разнообразию форм, так и по глубине решения проблем.

Рассматривая правовые коллизии в законодательстве Российской Федерации, специалисты приходят к мнению о том, что впредь целесообразно получить толкование Конституционного Суда РФ по вопросам правового регулирования государственной молодежной политики.

Сложившаяся правовая практика исходит из того, что молодежная политика - предмет совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Итак, на всех уровнях публичной власти России реализуются задачи в области государственной молодежной политики: осуществляется правовое регулирование; функционируют специализированные органы власти и бюджетные учреждения; производится бюджетное финансирование программ. И это при отсутствии конституционной нормы и специального закона о государственной молодежной политики на федеральном уровне.

По отдельным вопросам - государственная поддержка молодежных и детских общественных объединений, развитие физической культуры, охрана прав несовершеннолетних, функции федерального органа исполнительной власти по реализации государственной молодежной политики устанавливались соответствующими федеральными законами. На уровне субъектов Федерации и местного самоуправления наличие, статус и функции органов по делам молодежи определялись ими самостоятельно. По мнению специалистов, целесообразно законодательно на федеральном уровне закрепить определенные полномочия органов по делам молодежи всех уровней в целях единообразия административных структур и функций.

Исходя из фактического правового состояния, набора реализуемых функций, можно констатировать, что «молодежная политика» - предмет совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, составная часть общей и в том числе социальной политики российского государства.

Итак, правовое регулирование государственной молодежной политики в Российской Федерации основывается на международных документах; федеральном законодательстве (законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных федеральных актах); законодательстве субъектов Федерации; нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Принятие федерального закона о молодежи (о государственной молодежной политике) не противоречит действующей Конституции, но прямо вытекает из ее смысла во взаимосвязи различных норм Конституции и действующего федерального законодательства.

В связи с переходом на местное самоуправление на поселенческом уровне и вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» встает вопрос о реализации молодежной политики на муниципальном уровне.

В частности, в статьях 14, 15,16 главы 3 Федерального закона от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля 2005 г.) определен исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В указанных статьях Федерального закона вопросы реализации молодежной политики (работы с молодежью) напрямую не отнесены ни к поселениям, ни к муниципальным районам, ни к городским округам.