Основные социальные обязательства государства

Под социальными обязательствами государства в рыночной экономике понимаются получаемые из бюджета расширенного правительства гражданами страны и иными категориями физических и юридических лиц доходы в денежной или натуральной форме, определенные Конституцией страны, закрепленные государственными законами и имеющие природу, отличную от заработной платы, ренты, дивидендов и предпринимательского дохода.

Исходя из данного определения, в состав социальных обязательств государства не включаются гарантируемые законодательством обязательства, которые имеют социальный характер, но не требуют для своего исполнения прямого финансирования из средств консолидированного бюджета. К ним относятся, например, обязательства в области нормальной продолжительности рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях, продолжительности рабочей недели, предельному количеству сверхурочных работ и т.п.

С финансовой точки зрения социальные обязательства государства можно рассматривать как некоторый теоретически не подлежащий секвестру при действующем законодательстве объем выплат из бюджетной системы страны.

Следовательно, необходимым условием уменьшения (увеличения) масштабов социальных и соответствующих им финансовых обязательств государства является изменение действующего законодательства.

Неоднократно предпринимавшиеся после начала рыночных реформ в России попытки изменения на либеральных принципах системы социальных обязательств государства не привели к желаемым результатам. В числе важных причин этого назовем известный консерватизм большей части общества, привыкшей к потребительскому отношению к государству, и недостаточно продуманную схему обоснования предложений по отмене тех или иных видов социальных обязательств государства.

Однако, с другой стороны, финансово-экономический кризис может рассматриваться и как фактор уменьшения социальных обязательств за счет перехода к адресной системе реализации части из них за счет их отмены для высокодоходных групп населения.

В общем случае по финансовому признаку (источнику финансирования) социальные обязательства государства разделяются на две группы.

В первую из них входят социальные обязательства, финансируемые на основе страховых принципов. В их числе - государственные трудовые пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице и т.п. В свою очередь, можно выделить два вида таких выплат, для которых:

а) возможным реципиентом является сам страхователь;

б) страховые выплаты в пользу возможного реципиента осуществляются иным страхователем.

В настоящее время в России доминирующим является второй вид социальных обязательств государства, финансируемых на основе страхового принципа.

Ко второй группе социальных обязательств государства относятся финансируемые непосредственно из государственного бюджета. В их состав входят прежде всего расходы федерального и местного бюджетов по укрупненной статье “социально-культурные мероприятия” (включая финансирование образования, культуры, искусства и кинематографии, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной политики) и некоторые другие виды социальных обязательств государства. В свою очередь, социальные обязательства, входящие в состав данной группы, по источникам бюджетного финансирования также могут быть разделены на два вида:

а) финансируемые из федерального бюджета;

б) финансируемые из региональных бюджетов.

По необходимости исполнения все социальные обязательства государства могут быть разделены на безусловные и условные.

К безусловным социальным обязательствам относятся прежде всего обязательства перед физическими лицами по выплате им в соответствии с установленными действующим законодательством механизмами социальных трансфертов. Особым видом безусловных социальных обязательств государства являются выплаты физическим и юридическим лицам постольку, поскольку деятельность последних направлена на социальное обустройство физических лиц, которое осуществляется в случае чрезвычайных ситуаций. Размеры таких обязательств определяются в разовом порядке в зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации специальными постановлениями и распоряжениями исполнительных органов власти.

В состав условных социальных обязательств государства целесообразно включить непосредственные обязательства перед юридическими лицами и косвенные - перед физическими лицами, которые утверждаются федеральным бюджетом Российской Федерации, а также бюджетами ГВФ на очередной календарный год и не носят систематического характера. Это прежде всего, расходы на социально-культурные мероприятия. Очевидно, что затраты по соответствующей статье федерального бюджета могут быть секвестрованы, в то время как размер государственной пенсии или единого ежемесячного пособия на ребенка не подлежит секвестру ни при каких обстоятельствах.

Основной особенностью социальных обязательств государства перед физическими лицами в России в настоящее время является то, что назначаются они в основном по категориальному признаку, при использовании которого тот или иной вид социального трансферта назначается физическому лицу, если его возрастные (пенсионер), медицинские (инвалид), социальные (безработный), семейные (мать-одиночка) и т.п. характеристики совпадают с утвержденными законодательными и нормативными актами, определяющими категории реципиентов социальных трансфертов. Ни одним из ныне фактически действующих документов не предусмотрены критерии и порядок отсева потенциальных реципиентов социальных пособий по критерию величины душевых доходов лица (домохозяйства, членом которого является данное лицо).

По своей временной продолжительности все социальные обязательства государства могут быть разделены на постоянные и временные. К постоянным относятся, например, обязательства по обеспечению государственными трудовыми или социальными пенсиями лиц, достигших пенсионного возраста, пенсиями по инвалидности граждан, признанных инвалидами на бессрочный период.

В состав временных социальных обязательств входят обязательства по выплате пособий по безработице, пособий по беременности и родам, единых ежемесячных пособий на детей и т.п. обязательства перед физическими лицами, а также предусмотренные государственным бюджетом на очередной календарный (финансовый) год обязательства по финансированию бюджетной сферы, государственных программ социального характера и др.

По типу затрат на выполнение социальные обязательства государства могут быть разделены на:

а) авансируемые, ресурсы для обеспечения которых формируются на страховых принципах до их фактического финансирования (государственные трудовые пенсии, пособия по безработице и т.п.);

б) затратные, финансирование которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством о социальной защите (государственные социальные пенсии, пенсии по инвалидности и т.п.) и государственным бюджетом на очередной год (например, финансирование некоммерческих проектов по статье расходов “социально-культурные мероприятия” и др.);

в) окупаемые, типичным примером которых является ныне действующее в России единое ежемесячное пособие на детей.

В настоящее время назрела необходимость реформирования системы социальных обязательств государства.

Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими обстоятельствами:

- доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных. Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и “небедных” практически не различаются между собой;

- доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2%;

- почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.

Основное направление реформирования системы выплат социальных пособий физическим лицам заключается в переходе к адресному назначению части из них и, соответственно, отказе от принципа назначения пособия по принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе (матери, имеющие детей в возрасте до 16 (18) лет). При этом в качестве критерия адресности предлагается использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный реципиент социального пособия. В этом случае, помимо сокращения общих расходов государства по социальным обязательствам, будут созданы предпосылки для повышения конкретных видов социальных трансфертов наиболее нуждающимся получателям.

Однако вплоть до настоящего времени кардинальные действия в этом направлении так и не были предприняты, в том числе и из-за противодействия многих специалистов-экспертов и представителей общественности, считающих, что переход к адресному принципу назначения социальных пособий станет нарушением конституционных прав граждан.

Единственным исключением стал Федеральный закон N 134 от 29 июля 1998 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”, который устанавливает, что пособия гражданам, имеющим детей, выплачиваются органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, которая установлена в соответствии с Федеральным законом “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”.

Однако, поскольку последний из названных документов так и не введен в действие, постольку в 1998 г. “отсечку” части высокодоходных семей от получения единого ежемесячного пособия на ребенка удалось произвести только за счет усложнения процедуры сбора и подачи документов, которые необходимы для назначения пособия.

Кроме того, стало очевидно, что использование критерия среднедушевых доходов в домохозяйстве как единственного недостаточно для принятия обоснованного решения о назначении социального пособия. Как показали исследования, во избежание возникновения стимулов социального иждивенчества необходимо учитывать и такой фактор, как социальный состав домохозяйства.

Общепризнано, что основной недостаток адресности - потребность в проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения - предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения - отказе бедным в предоставлении пособия.

Проверка нуждаемости - чрезвычайно дорогостоящая административная процедура, которая едва ли может оказаться эффективной.

Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных пособий в Шри-Ланке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970-х гг. привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования. В результате бедные получили больший кусок от меньшего “пирога”, так что их положение только ухудшилось.

Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко убедиться в том, что совершенная в смысле “адресности” схема окажется настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок.

Но основная проблема, связанная с практической реализацией адресности социальной поддержки, носит не технический, а политический характер. В условиях финансово-экономического кризиса любое уменьшение социальных обязательств государства будет восприниматься как “наступление на социальные права граждан”.