Передача функций некоммерческих организаций государством

Необходимость и целесообразность взаимодействия власти и некоммерческих организаций (НКО) определяется тем, что государство и общественно-добровольческий сектор имеют во многом схожие цели, интересы и функций. Относительно новый для сегодняшней России термин «социальное партнерство», в широком его значении[13], определяется как конструктивное взаимодействие представителей трех секторов общества (государственного, коммерческого и некоммерческого) при решении социально-значимых проблем (бедность, бездомность, сиротство, одиночество, насилие в семьи и т.п.), осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение нормативно-правовой базы проведения рациональной социальной политики[14].

Нормативно-правовые акты, регулирующие взаимодействия власти и НКО могут приниматься соответствующими органами власти всех трех уровней в пределах их полномочий.

Федеральный уровень.

В Конституции РФ – основном законе страны – закреплена основа, фундамент законодательного обеспечения права третьего сектора на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности НКО. Согласно ее нормам Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждый имеет право на объединение. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Нормы Конституции конкретизируются и раскрываются в федеральных законах. Основными федеральными законами, устанавливающими правовые основы взаимодействия являются:

ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.:

      ·    предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;

      ·    предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

      ·    размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;

      ·    предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку

ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в дополнение к вышеназванным предусматривает такую форму поддержки государством деятельности НКО, как целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Данный закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» помимо экономических форм поддержки НКО предусматривает также, что в целях осуществления взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут создаваться советы (комитеты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов законодательной и представительной власти, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер для участников благотворительной деятельности.

Помимо этих трех законов, нормы, регламентирующие взаимодействие власти и НКО содержаться и в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. Такими законами являются, например, ФЗ от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», определяющий принципы, формы и порядок поддержки этого вила НКО, ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», содержащий нормы об общественной экологической экспертизе. ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и ФЗ «О защите прав потребителей» (с изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) устанавливают формы поддержки государством этих видов объединений и предусматривают возможности их участия в принятии властью решений, затрагивающих их интересы.

Особо в ряду федеральных законов, содержащих нормы о взаимодействии власти и НКО следует упомянуть недавно принятый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельная глава этого закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления. Она регламентирует, в частности, вопросы проведения местного референдума по значимым вопросам общественной жизни, механизмы правотворческой инициативы граждан, вопросы территориального общественного самоуправления, порядок проведения публичных слушаний.

Помимо законов на федеральном уровне нормы о взаимодействии власти и НКО содержаться и в актах отдельных федеральных органов власти (Правительство, министерства, ведомства и т.п.). Так, например:

В Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ упоминаются мероприятия Государственной Думы, которые данная палата российского Парламента или ее подразделения могут проводить совместно с иными государственными органами или негосударственными организациями;

В ряде Положений, регулирующих деятельность отдельных Министерств РФ, в частности Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства финансов РФ, содержаться нормы о том, что они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и иными организациями[15];

Существует целый ряд документов, регламентирующих создание и деятельность Общественных советов при федеральных министерствах РФ. Такие советы созданы при Министерстве юстиции, Министерстве финансов, Министерстве образования, Министерстве внутренних дел, Государственном комитете по экологии и ряде других.

Данный список не исчерпывает всего массива федерального законодательства России, в той или иной форме затрагивающего вопросы взаимодействия власти и НКО. Но, тем не менее, можно сказать, что и перечисленные выше и иные нормативно-правовые акты федерального уровня регулируют лишь отдельные аспекты такого взаимодействия, причем в основной массе законов речь идет не о полноправном взаимодействии власти и НКО, как равных партнеров, а о различных формах поддержки НКО со стороны государства. Закона или, по крайней мере, раздела в законе, предусматривающего стройную систему форм и принципов взаимодействия, прав и обязанностей государства и организаций гражданского общества по отношению друг к другу на федеральном уровне не существует. Отчасти этот недостаток призван устранить проект федерального закона № 365028-3 «О внесении дополнений в ФЗ «О некоммерческих организациях»[16], который предлагает ввести в данный закон новую, достаточно объемную статью, специально посвященную взаимодействию НКО с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Но будет он одобрен депутата Государственной Думы или нет, пока не известно.

Региональный и местный уровень.

В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях РФ принят достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы взаимодействия власти и НКО.

Эти акты либо целиком посвящены регулированию данного процесса, как, например, Закон г. Москвы от 12 апреля 2000 г. N 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями», либо содержат отдельные нормы, связанные с ним. Конечно же, большая часть таких актов предусматривает взаимодействие с НКО в формах, уже названных в нормативно-правовых актах федерального уровня. Значительное число их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, включая ярмарки программ и проектов НКО, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др., но в регионах могут предусматриваться и вводиться и новые формы взаимодействия.

Особо же следует отметить пласт региональных правовых актов, более подробно регулирующих механизмы участия граждан и их объединений в законотворческом процессе в регионе или муниципальном образовании. Эти механизмы достаточно эффективно используются НКО в ряде субъектов РФ.

Итак, проанализировав нормативно-правовую базу, регулирующую взаимодействие власти и НКО в России, можно сделать следующие выводы:

Специального акта, посвященного этому вопросу на федеральном уровне нет. Правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО содержаться в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. В отдельных же субъектах РФ, например в г. Москве, в Оренбургской области приняты и действуют специальные законы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с НКО.

Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия. В законодательстве России отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.

В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной поддержке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналистский подход. Поддержка государства, конечно же, нужна третьему сектору, но взаимодействие не может свестись к односторонней поддержке, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения.

Законодательство РФ всех трех уровней предусматривает различные формы взаимодействия власти и НКО. Условно их можно разделить на 2 группы:

1) экономические. Сюда относятся:

      ·    предоставление НКО грантов, субсидий, в т.ч. в рамках проводимых ярмарок проектов НКО;

      ·    размещение социального заказа;

      ·    предоставление налоговых и иных льгот НКО;

      ·    предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом

      ·    предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку;

      ·    другие.

2) неэкономические. К ним относятся:

      ·    проведение совместных мероприятий;

      ·    общественно-экспертные советы;

      ·    участие НКО в законотворческом процессе (лоббирование);

      ·    взаимные консультации, обучение, обмен информацией;

      ·    другие[17].

Важно отметить, что для применения отдельных форм взаимодействия нужна специальная нормативно-правовая база, в то время как принятие каких-либо специальных законов для успешной работы других не требуется. Так, например, для проведения ярмарок НКО и социальных проектов вполне хватает того современного российского законодательства, которое регулирует деятельность НКО, государственных и муниципальных органов и иного финансового, гражданско-правового законодательства. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована Положением о его деятельности, утверждаемым уполномоченным на то органом. Это Положение должно содержать в т.ч. нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность такого совета может оказаться абсолютно не эффективной, и таких примеров очень много. Для лоббирования же, наоборот, наличие законодательных основ имеет, в отличие от других технологий межсекторного взаимодействия, особенно большое значение.

Не вдаваясь в оценку эффективности современного состояния взаимодействия власти и НКО в России и оценку эффективности отдельных технологий (форм) межсекторного взаимодействия, хотелось бы, тем не менее, отметить, что очень часто инициативы НКО наталкиваются на чиновничий бюрократизм и непонимание отдельными представителями власти необходимости взаимодействия с НКО. В ряде российских законов предусмотрено право граждан и общественных объединений, как выразителей их воли, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но, корреспондирующей этому праву обязанности чиновника, отвечающего за приятие такого решения, приглашать их к обсуждению таких решений и учесть поступившие от граждан и НКО предложения, не предусмотрено.

Наиболее распространённым примером взаимодействия государства и «третьего сектора» является наличие саморегулируемых организаций. После определенных событий институт саморегулирования отсутствовал в нашей стране до начала рыночных социально-экономических реформ, как и большинство других институтов, характерных для рыночной формы социально-экономических отношений, включая институт предпринимательства, частной собственности, конкуренции и мн. др.

Первый проект федерального закона «О саморегулируемых организациях» был внесен 8 июля 2003 года большой группой депутатов Государственной Думы практически всех спектров политической направленности и разных комитетов, в том числе: Председателем Комитета Государственной Думы по собственности Плескачевским В. С., Примаковым Е. М., Пехтиным В. А., Резником В. М. и другими и заслужил внимание практически всех профессиональных сообществ и отраслевых ассоциаций, представители которых присутствовали на парламентских слушаниях. В их числе были представители Всероссийского союза страховщиков, Ассоциации российских банков, Ассоциации пенсионных фондов, Союза арбитражных управляющих, Института профессиональных аудиторов и многие другие.

Авторами законопроекта отмечалось, что он направлен на реализацию единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижению степени давления государства на свободные рыночные, предпринимательские и профессиональные отношения.

Законопроект был направлен на повышение эффективности государственного регулирования экономики, усилению защиты предпринимателей, разделению функций и ответственности государственных органов и предпринимателей в сфере контроля за качеством товаров, работ и услуг, защите прав потребителей.

Министерство экономического развития и торговли РФ также готовило законопроект о СРО. Однако указанное ведомство согласовало депутатский вариант документа и отказалось от внесения в нижнюю палату парламента собственного законопроекта.

С введением в действие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» многие ассоциации (союзы), созданные в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», соответствующие требованиям, предъявляемым Федеральным законом к саморегулируемым организациям, и желающие приобрести статус саморегулируемых организаций, оказались в чрезвычайно сложной ситуации по отношению к своим членам - организациям, которые не заняты в предпринимательской деятельности в определенном едином сегменте производимых товаров, работ, услуг. Это организации, чьи интересы тесно связаны с уставными целями и задачами объединения. Однако напрямую субъектами предпринимательской деятельности соответствующей отрасли производства (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) такие организации не являются, хотя они активно принимали и принимают участие в жизни и деятельности ассоциаций (союзов), внося весомый вклад в достигнутые результаты. И в связи с принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях», они оказываются в неопределенном положении, поскольку, с одной стороны, не входят в отраслевой, рыночный сегмент, объединяющий участников объединения, а с другой стороны, уже являются членами этого объединения в полном соответствии с Федеральным закона «О некоммерческих организациях» и уставными документами.

Сами ассоциации (союзы), желающие получить саморегулируемый статус, также оказались в ситуации, не урегулированной действующим законодательством, так как Федеральный закона «О саморегулируемых организациях» не предусмотрел пути, возможности, способы сохранения за организациями, являющимися членами объединений, членства в данных организациях при условии их отличия по отраслевому или рыночному сегменту, но одновременной приверженности целям и задачам саморегулируемой ассоциации (союза).

Необходимо отметить, что саморегулируемая организация не является самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица, она должна быть облечена в одну из известных организационно-правовых форм, отвечающих определенным признакам. Это должна быть некоммерческая организация, основана на членстве, созданная гражданами и (или) юридическими лицами и имеющая основной целью своей деятельности регулирование и обеспечение деятельности своих членов. Если в качестве членов будут выступать юридические лица, то существует только две организационно-правовые форму – это ассоциация и союз.

Государству и бизнесу жизненно необходимо взаимодействовать друг с другом. Благодаря саморегулируемым организациям предпринимателей - промежуточному звену между двумя полюсами - достигается необходимое взаимодействие.

Саморегулируемые организации, с одной стороны, осуществляют саморегулирование, а с другой, реализуют в той или иной мере функции государства.

Актуальной обязанностью участия в саморегулируемых организациях может являться только для тех видов предпринимательской деятельности, которые не подлежат специальному государственному регулированию путем лицензирования, но при этом являются особо значимыми с точки зрения осуществляемых государством функций по поддержанию правопорядка и социального равновесия[18].

Данные организации представляют законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил профессиональной деятельности, внутренних правил и стандартов деятельности и профессиональной этики.

Чаще всего устанавливается более высокий уровень требований к участникам, чем в актах государственных органов, что в свою очередь значительно повышает конкурентоспособность членов саморегулируемых организаций на рынке. Это объяснимо, поскольку многие сферы деятельности требуют узкого профессионализма, собственных внутренних правил и регламентов.

Саморегулируемые организации есть важнейший элемент системы объединения организаций предпринимательской деятельности. Там, где механизмы саморегулирования достаточно развиты, государство ориентируется на регулирование общественных отношений с целью защиты частного интереса, рассредоточения общественной власти, формирования защитных механизмов саморегулирования и восстановления эффективности старых. Этому служит, во-первых, естественное формирование и законодательное оформление защитных механизмов общества: такие как профсоюзы, союзы предпринимателей, общества потребителей, движения, партии; во-вторых, государственная политика демонополизации, поддержка плюрализма интересов в обществе; в-третьих, социальная политика государства, нацеленная на защиту отдельных социальных групп и, в конечном счете, интересов общества в целом.

Вопрос о саморегулируемых организациях приобретает особую актуальность в контексте долгосрочных задач, стоящих перед Россией: развитие гражданского общества и модернизация институтов государственной власти — упразднение излишних функций и полномочий последней. Саморегулируемые организации могут рассматриваться как важный элемент гражданского общества, способный многие традиционные государственные полномочия взять на себя.

Объединение саморегулируемых организаций в соответствующие их сфере деятельности союзы не лишает эти организации и их членов самостоятельности, а позволяет унифицировать, привести к единому знаменателю внутренние документы, включая правила и стандарты профессиональной деятельности, наладить конструктивные взаимоотношения с государством. Союзы саморегулируемых организаций не замещают непосредственно саморегулируемые организации, объединенные в них. Такие союзы даже могут иметь временный характер для решения наиболее актуальных проблем соответствующей отрасли, а также совместной координации некоторых аспектов деятельности, например, в вопросах лицензирования.

Межгосударственные союзы саморегулируемых организаций могут образовываться при социально-экономической интеграции между странами, когда унифицируется законодательство этих стран, прежде всего в экономической сфере, с целью создания единого экономического пространства и беспрепятственной финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов на территории этих государств.

Процессы международной интеграции, социально-экономической глобализации вызывают необходимость создания и международных союзов саморегулируемых организаций, которые вырабатывают и способствуют выработке и внедрению единых стандартов и норм деятельности для соответствующих саморегулируемых организаций разных стран, вошедших в такие союзы.