Понятие и черты бюрократического управления

Макс Вебер (1864-1920) изучал различия и взаимосвязи между тремя основными сферами общественной жизни, сферой власти, сферой экономики и сферой ценностей. Особое значение он придавал зависимостям между властью, т.е. отношению между управляющим и управляемым, при котором первый может навязать второму свою волю путем обязывающих приказов, и ее легитимацией, т.е. ценностному, культурному аспекту общественных связей. Вебер показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Заслуга Вебера состояла в детальном анализе исторических способов легитимации господства, в результате которого он выделил три идеальных типа господства, объясняющих причины подчинения управляемых управляющим - традиционное господство, харизматическое господство, легальное господство.

Традиционное господство опирается на веру подданных в то, что подчиняться правителям необходимо, поскольку так велит традиция Правители в отношениях с подчиненными обладают правами и положением господ над слугами. Их власть однако ограничена освящёнными традицией нормами, на которые в то же время опирается и само их господство "Правитель, который нарушал бы традиции без препятствий и ограничений, подвергал бы опасности законность собственной власти, которая опирается исключительно на силу традиций" [6, 63].

Харизматическое господство основывается на личностных качествах и привлекательности лидеров. Греческий термин "харизма" означает у Вебера какое-то необыкновенное качество, дар которым обладают люди или предметы Харизматический вождь - некто, чьё господство над другими зиждется на их вере в его необыкновенные, магические свойства.

Харизматический вождь призван выполнять какую-то необыкновенную, ему предназначенную миссию и во имя этого имеет право на послушание. Как и в традиционном господстве, власть опирается здесь на качества правителя, а не на безличные права. Но в отличие от традиционного господства она есть не следствие того, что так всегда было, а результат убеждения, что харизматический вождь вносит нечто новое: революционный вождь - изменяет существующее положение; дальновидный государственный деятель - спасает страну от кризиса; религиозный или квазирелигиозный пророк - даёт каждому то, в чём он нуждается [6, 64].

Традиционное и харизматическое господство для Вебера - отправные пункты анализа легального господства как характерной черты современной Западной цивилизации. Легальное господство (рационально-правовая власть) - это господство права: как само существование власти, так и сфера ее действия зависят от установленных людьми позитивных прав - принцип правового рационализма. Основные черты системы легального господства состоят в следующем:

1. Любая норма может быть введена как право и предполагается, что с нею будут считаться все, кто подчинен власти;

2. Право является комплексом абстрактных законов, а его действие заключается в применении абстрактных законов к конкретным случаям;

3. Люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей в четко определенный период;

4. Управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителю, который использует это право [6, 65].

Легально-рациональное господство служило для Вебера основой концепции бюрократии как метода рациональной организации общества. В рамках рационально-правовой власти подчинение вытекает из законно установленного внеличного порядка, иными словами, из такой правовой системы, в которой приказы отдаются и выполняются благодаря власти, которой обладает должностное лицо, представляющее бюрократию. Вебер считал, что бюрократическая система потенциально выше систем, основанных на харизматической или традиционной власти. Бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления императивного управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

1. Правила известны всем;

2. Цель правил ясна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия:

3. Должно быть ясно, когда правила должны применяться:

4. Возможность их субъективного толкования должна быть ограничена:

5. Чёткое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии [6, 65].

Таким образом, согласно М. Веберу, бюрократия осуществляет правление через бюро, то есть в силу своего официального положения. Бюрократическая система предполагает резкое различие между официальным лицом как личностью и его служебным положением: личность принимает решения, повинуясь безличностным связям - правам и ответственности, делегированным её положению. Такое делегирование власти (полномочий) означает централизованный, иерархический тип принятия решений. Профессиональная квалификация, дипломы об образовании составляют основу продвижения на более высокие посты. По М. Веберу характерными чертами бюрократического управления являются следующие:

1. Иерархия. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

2. Постоянность. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с перспективой регулярного служебного продвижения.

3. Безличность. Работа выполняется в соответствии с предписанными правилами (инструкциями), без произвола и предпочтений, каждое официальное действие протоколируется.

4. Опытность, Должностные лица подбираются на основе своих качеств, их готовят к выполнению служебных функций; они контролируют доступ к информации, содержащейся в служебных досье [6, 67].

Из данных характерных черт бюрократического управления вытекают признаки бюрократии как слоя государственных служащих.

1. Бюрократы лично свободны и подчиняются власти только в соответствии со своими "неличными служебными обязанностями". Предполагается чёткое разделение труда по позициям, делающие возможной высокую степень специализации. Специализация в свою очередь способствует повышению квалификации служебного персонала как непосредственно, так и опосредованно через возможность найма сотрудников на основе их производственных качеств.

2. Бюрократы организованы в четко определенные должностные иерархии. Власть и ответственность каждого функционера составляет лишь часть всей иерархии власти, и являются производными от этой иерархии. Начальник обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти. Обычно такая иерархия имеет форму - пирамиды, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных из которой каждое должностное лицо располагает властью над теми, кто находится ниже его. Величина власти начальника над подчиненными четко обозначена.

3. Каждая должность обладает четко определенной сферой компетенции, зафиксированной в инструкции. Решения и действия должностных лиц управляются формально установленной системой инструкций. В принципе деятельность в таких административных организациях означает применение этих общих инструкций к конкретным ситуациям. Инструкции обеспечивают единообразие деятельности и вместе со структурой власти дают возможность координировать её различные виды. Они обеспечивают также непрерывность деятельности независимо от изменений в штатах, поддерживая, таким образом, стабильность, которая отсутствует во многих других типах групп или коллективов (например, в социальных движениях).

4. Каждая должностная вакансия заполняется на основе свободно договорных отношений. Должностные лица в своих контактах с клиентами и другими должностными лицами обязаны руководствоваться безличностной ориентацией. Безличность и беспристрастность призваны предохранить рациональность суждений сотрудников при выполнении ими своих обязанностей от влияния личных чувств и настроений. Чтобы безличная дисциплина иерархической бюрократии не вызывала отчуждение её членов, они должны быть спокойны за свою карьеру, что уменьшает их отчуждение и повышает лояльность по отношению к организации.

5. Кандидаты на должности отбираются на основе их технической квалификации. В наиболее рациональных случаях кандидаты должны держать экзамены или предъявлять соответствующие документы об образовании, либо выполнять оба этих требования.

6. Бюрократы получают фиксированную заработную плату и имеют право на пенсию. Зарплата, как правило, определяется ступенью, занимаемой на иерархической лестнице. Система зарплаты для бюрократов является не только инструментом для улучшения административного управления, но и источником их политических обязательств. Когда должностные лица действительно зависят от зарплаты, они делают личную ставку на способность государства функционировать. Политические провалы государства оборачиваются личными потерями для государственных служащих.

7. Должностные функции рассматриваются как единственное, в крайнем случае, как основное занятие. Бюрократ работает на своем посту постоянно, а не от случая к случаю.

8. Должность связана с карьерным продвижением на основе стажа или заслуг, либо того и другого. Продвижение по службе зависит от оценки, даваемой вышестоящим должностным лицом. Типичное должностное лицо - это сотрудник, занятый в данной организации полный рабочий день и на всю жизнь связывающий свои надежды на продвижение с данным учреждением. Наем служащих основывается на производственных качествах кандидатов, а не на политических, семенных и других связях.

9. Должностное лицо полностью отстранено от владения средствами управления, оно не может присвоить себе свою должность. Средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов; последние обязаны отчитываться за способы применения средств, которыми они располагают для осуществления управленческих функций. То же относится и к их служебным местам и должностям, которые не являются личной собственностью тех, кто их занимает, следовательно, они не могут быть проданы, подарены или переданы по наследству.

10. Оно должно подчиняться жёсткой и постоянной дисциплине невыполнение должностных обязанностей должно контролироваться. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений прав чиновников. Эти процедуры исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. Вебер подчеркивал отличие чиновника от политика: первый не должен бороться. У него действует иной принцип ответственности. Функционер обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти.