Примеры взаимодействия НКО с государственными органами в РФ

В настоящее время большинство НКО осуществляют свою деятельность на региональном уровне. 29,70% организаций ограничиваются местным уровнем деятельности. На федеральный уровень выходят 14,50% НКО. Преимущественно это некоммерческие партнерства или союзы общественных организаций. 5,80% НКО осуществляют международные программы. 61% организаций в основном работает с населением, почти половина (48%) с организациями и 42% с органами власти. Большинство организаций работает со всеми тремя направлениями. Достаточно большой процент организаций работает с коммерческими структурами и СМИ. 95,10% организаций сотрудничают с другими НКО региона и города. 98,47% организаций сотрудничают со СМИ, которые приглашаются для освещения мероприятий, проводимых НКО и органами власти, а также привлекаются в качестве партнеров и экспертов для реализации совместных программ и проектов. 66,14% входят в сети коалиции, ассоциации НКО. Среди них больше половины (54,55%) входят в состав региональных объединений, практически столько же входят в общероссийские объединения (49,28%). 34,93% состоят в международных коалициях. Преимущественно это «надзорные» организации, занимающиеся охраной окружающей среды и защитой прав человека.

По направлениям деятельности 50,59% ведут правозащитную деятельность, в том числе проводят программы противодействия продаже людей (трэффику) и насилию, преодоления межэтнической нетерпимости. Каждая пятая (18,82%) содействует укреплению институтов общественного влияния, в том числе участвует в создании координационных общественных советов при органах власти. Развивают механизмы межсекторного социального партнерства 17,65% организаций. 16,47% занимаются поддержкой инициатив гражданского общества и поддержкой законотворческой деятельности молодежи.

Наибольшее число организаций представленных в данном исследовании, являются сервисными (41,85%), проектные организации составляют 31,35%. Практически в равной пропорции в данном исследовании представлены представительские и «надзорные» организации — 25,69% и 24,17% соответственно.

82% организаций имеют опыт сотрудничества с органами власти. Преимущество в сотрудничестве отдается органам исполнительной власти на местном (61,38%) и региональном (53,10%) уровнях. Участники семинаров и конференций отмечают свое взаимодействие с общественными палатами. При этом взаимодействие осуществляется как с общественной палатой РФ (34% от взаимодействующих с общественными палатами), так и с региональными общественными палатами (66%). Сотрудники девяти организаций являются членами региональных общественных палат.

По темам сотрудничества с органами власти лидирующие позиции занимает социальное проектирование (33,76%), в рамках которого идет разработка инновационных моделей взаимодействия власти и НКО, развиваются конкурсные механизмы гранта и социального заказа, проводятся семинары, конференции, круглые столы с представителями НКО, власти и бизнеса. Второй темой является правозащитная деятельность (18,38%). В рамках данного направления развивается диалог по вопросам защиты прав человека, проводятся проекты по предотвращению торговли людьми, насилию и проституции, противодействие проявлениям ксенофобии, национализма и расовой нетерпимости. Совместно с органами социальной защиты (16,24%) проводятся проекты по оказанию поддержки социально незащищенным слоям населения и так называемым группам риска, проекты по реабилитации жертв террористических акций и военного произвола. Большое внимание уделяется развитию и поддержке институтов гражданского общества в России (15,81%) и институтов общественного контроля над деятельностью органов власти (13,25%).

Более 70% организаций имеют опыт работы в общественных (координационных) советах при органах власти. Опытом разработки и лоббирования законопроектов либо поправок к ним обладают 67,40% организаций. 67,64% из них занимались законотворческой и лоббистской деятельностью на региональном уровне, 55,64% — на муниципальном, и почти треть (28%), принимали участие в разработке федеральных законопроектов. Предметом регулирования разрабатываемых нормативных правовых актов стали методы совместной работы и создания условий для функционирования НКО, в частности в сфере налогообложения, создание общественных советов при органах власти регионального уровня и органах местного самоуправления.

Почти 70% представителей НКО считают, что в процессе социального партнерства они выступают в качестве социальных модераторов. 55,56% приглашаются государственными органами в качестве экспертов. 57,69% взаимодействуют с органами власти на уровне участия в совместных мероприятиях: семинарах, конференциях, круглых столах. Около 40% организаций совмещают в себе все эти три роли.

32,95% организаций относят свой опыт проведения диалога с властью к диалогу такого уровня, при котором несколько НКО проводят систему диалогов в рамках полного управленческого цикла по решению какого-либо вопроса местного значения и в полном объеме удовлетворяют все потребности власти; 29,55% — к процессу взаимодействия с органами местного самоуправления или государственной власти по конкретной теме, с организованным участием в нем представителей гражданского общества.

НКО и связанные с ними организации по принципу секторальной принадлежности, можно условно разделить на три категории:

1. Неправительственные (негосударственные и немуниципальные) некоммерческие организации (на рисунке — общественные организации). Данная группа формируется из НКО и включает в себя фонды, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, общественные объединения, ассоциации и союзы.

2. Органы власти. Данная группа состоит из представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Учреждения. Данная группа состоит из организаций, учредителями которых являются органы власти.

НКО и связанные с ними организации по принципу секторальной принадлежности

Как видно из полученных данных (рис. 1), основную долю составила группа «Общественные организации» (78,87%). Доля властных структур составила чуть более 7%.

«Возраст» организаций: типичными по сроку осуществления своей деятельности являются две равные группы организаций: организации, осуществляющие свою деятельность «от 1 года до 5 лет» (33,56%) и «от 6 до 10 лет» (33,43%). Организации, осуществляющие свою деятельность более 11 лет, составили почти пятую часть выборки (17,82%). Молодые организации («менее 1 года») составили лишь 3,45% выборки.

«Возраст» НКО

Рис.2. «Возраст» НКО

По направлениям проектной деятельности организаций, произошло следующее распределение. Половина организаций (50,59%) в качестве одного из направлений деятельности ведет правозащитную деятельность, в том числе проводит программы противодействия продаже людей (трэффику) и насилию, преодоления межэтнической нетерпимости. Стоит отметить, что среди этих организаций каждая восьмая осуществляет программы, посвященные защите прав и лоббированию интересов женщин в общественно-политическом процессе. Каждая пятая организация (18,82%) в рамках проектной деятельности содействует укреплению институтов общественного влияния, в том числе участвует в создании координационных общественных советов при органах власти. Развивают механизмы межсекторного социального партнерства 17,65% организаций. Ровно столько же оказывают помощь и поддержку социально незащищенным слоям населения, действуют в рамках программ, направленных на социально-психологическую реабилитацию групп риска. Поддержкой инициатив гражданского общества и поддержкой законотворческой деятельности молодежи занимаются 16,47%. 15,29% осуществляют работу с молодежью, в рамках которой проводят образовательные программы, конкурсы на участие в стажировках, получение грантов для обучения, организуют школы молодежного лидерства. 10,59% оказывают юридическую помощь населению, а также проводят консультации для представителей НКО и органов власти. Достаточно велика доля организаций, осуществляющих проекты в области здравоохранения, преимущественно направленные на противодействие распространению ВИЧ/СПИД среди молодежи, профилактике химической зависимости. 8,24% НКО совместно с органами государственной власти участвуют в развитии института местного самоуправления в регионах РФ. Почти 6% организаций в своей проектной деятельности способствуют формированию ценностных ориентаций молодежи, воспитывают патриотизм. Направление защиты окружающей среды представлено в выборке 4,71%.

Таблица 1. Темы текущей проектной деятельности

Темы текущей проектной деятельности %
Правозащитная деятельность, в т.ч. программы противодействия продаже людей (трэффику) и насилию, преодоления межэтнической нетерпимости, а также защита прав и лоббирование интересов женщин в общественно-политическом процессе 50,59
Укрепление институтов общественного влияния, создание координационных общественных советов при органах власти 18,82
Развитие механизмов межсекторного социального партнерства 17,65
Социальная помощь незащищенным слоям населения, социально-психологическая реабилитация групп риска 17,65
Поддержка инициатив гражданского общества 16,47
Образовательные программы, стажировки для молодежи, Школа молодого лидера 15,29
Правовые консультации для НКО и органов власти, юридическая помощь населению 10,59
Проекты в области здравоохранения, преимущественно направленные на противодействие распространению ВИЧ/СПИД, профилактике химической зависимости 9,41
Развитие института местного самоуправления 8,24
Культура, формирование ценностных ориентаций населения, в т.ч. молодежи 5,88
Защита окружающей среды 4,71

Для удобства классификации по взаимодействию НКО и органов власти была предложена следующая структура некоммерческих организаций в региональном сообществе по вопросу взаимодействия с органами власти. Но важно отметить, что, как и любая классификация, предлагаемый подход условен, поскольку одна и та же организация может выступать в нескольких ролях.

1. Представительские организации — НКО, основной мотив которых во взаимодействии с органами власти — артикуляция, защита, лоббирование интересов своих членов или целевых групп. Это достаточно широкая группа организаций, имеющая свою внутреннюю классификацию. К этой группе относятся политические организации, организации, созданные по демографическим признакам (гендерные, национальные, возрастные и другие). Несмотря на видимое различие этих организаций, все они заинтересованы в структурированности и стабильности диалога с властью для представления своих интересов.

2. «Надзорные» организации — организации общественного контроля. Это правозащитные и экологические организации. Их мотив — ограничить власть жесткими рамками (что согласуется с самой природой власти) и не позволять ей выходить за ее пределы. В органах власти они видят, прежде всего, объект для своей деятельности и основного оппонента. Эти организации заинтересованы в такой стороне социального партнерства, как обеспечение открытости в деятельности органов власти.

3. Сервисные организации — организации, оказывающие социальную помощь отдельным группам населения, предоставляющие услуги для граждан и организаций. Во взаимодействии с органами власти они, прежде всего, заинтересованы в доступе к бюджетным ресурсам, в качестве исполнителей социальных заказов или получателей грантов и других видов поддержки от органов власти.

4. Проектные организации — это особая группа НКО, которая не имеет постоянных интересов во взаимодействии с органами власти, так как интересы этой группы целиком определяются реализуемыми ею проектами. Если реализация задач проектов требует взаимодействия с властью, они являются очень активными и результативными участниками. При изменении тематики проекта такие организации могут потерять всякий интерес к поддержанию взаимодействия с органами власти.

Согласно данной классификации лидирующую позицию среди организаций занимают сервисные организации (41,85%), второй по числу организаций, представленных в данной выборке, являются проектные организации (31,35%). Практически в равной пропорции в данном исследовании представлены представительские и «надзорные» организации — 25,69% и 24,17% соответственно.


Структура НКО по вопросу взаимодействия с властью

Рис. 3. Структура НКО по вопросу взаимодействия с властью

Понимание необходимости взаимодействия власти и общества в настоящее время становится все более заметной тенденцией в общественном мнении. Возросла роль НКО как связующего звена между общественным мнением и государственными структурами. Анализируя заявки на участие в мероприятиях в рамках Программы, в среднем по выборке были получены данные о том, что 82% организаций, подавших заявки, имеют опыт сотрудничества с органами власти. 10,22 % организаций подобного опыта взаимодействия не имеют.

Преимущественно некоммерческие организации, представленные в данной выборке, сотрудничают с государственными органами исполнительной власти на местном (61,38%) и региональном (53,10%) уровнях. Осуществляется взаимодействие с департаментами образования и здравоохранения, социального развития, комитетами по молодежной политике, в т.ч. посредством реализации совместных проектов и участия в конкурсах на размещение государственного и муниципального заказов. НКО также достаточно активно сотрудничают с аппаратом уполномоченного по правам человека и управлением исполнения наказаний. Налаживаются личные контакты с представителями властных структур.

Небезынтересным было проследить опыт сотрудничества НКО с государственными структурами в контексте проводимых по Программе мероприятий. При сравнительном анализе заявок на последовательно проходящие мероприятия была выявлена тенденция к снижению среди претендентов доли имеющих опыт сотрудничества с властью и, соответственно, увеличение доли организаций, не имеющих подобного опыта.

Как уже было отмечено ранее, 82% организаций сотрудничают с государственными и муниципальными органами власти. По темам сотрудничества лидирующие позиции занимает социальное проектирование (33,76%), в рамках которого идет разработка инновационных моделей взаимодействия власти и НКО, развиваются конкурсные механизмы социального заказа, проводятся семинары, конференции, круглые столы с представителями НКО, власти и бизнеса. Вторым блоком является правозащитная деятельность (18,38%). В рамках данного направления развивается диалог по вопросам защиты прав человека, проводятся проекты по предотвращению торговли людьми, насилию и проституции, противодействие проявлениям ксенофобии, национализма и расовой нетерпимости. Совместно с органами социальной защиты (16,24%) проводятся проекты по оказанию поддержки социально незащищенным слоям населения и так называемым группам риска, проекты по реабилитации жертв террористических акций и военного произвола.

Большое внимание уделяется развитию и поддержке институтов гражданского общества в России (15,81%), в том числе общественного контроля над деятельностью органов власти (13,25%) с целью противодействия коррупции и увеличения участия общественности в социально-политическом процессе; создаются общественно-консультативные советы при органах власти. В рамках совместных программ проводится гуманитарно-просветительская работа с населением (13,68%) по вопросам социального участия, ведутся грантовые образовательные программы для молодых специалистов и лидеров НКО, семинары по повышению квалификации государственных служащих и работников некоммерческого сектора. Кроме того, осуществляется сотрудничество по экологическим проектам (7,26%), ведется работа с молодежью (5,98%). Эксперты НКО по заказу государственных структур проводят социологические исследования с целью выявления социальных проблем регионов (5,13%).

Таблица 2. Темы совместных с органами власти проектов

Темы %
Социальное проектирование 33,76%
Правозащитная деятельность 18,38%
Проекты в области социальной защиты и помощи 16,24%
Развитие институтов гражданского общества, поддержка гражданской инициативы, лоббирование интересов третьего сектора 15,81%
Гуманитарно-просветительская работа с населением, образование, повышение квалификации 13,68%
Развитие институтов общественного контроля над деятельностью власти 13,25%
Совершенствование работы органов местного самоуправления 9,83%
Проекты в области здравоохранения (ВИЧ/СПИД, профилактика химической зависимости) 8,55%
Экологические проекты 7,26%
Создание общественных консультативно-совещательных органов, в том числе Общественной палаты 6,41%
Молодежная политика 5,98%
Социальные исследования проблем региона 5,13%

Опытом разработки и лоббирования законопроектов либо поправок к законопроектам обладают 67,40% организаций, представленных в выборке. 67,64% из них занимались законотворческой и лоббистской деятельностью на региональном уровне, 55,64% — на муниципальном и почти треть (28%), принимали участие в разработке законопроектов на федеральном уровне.

Сферами интересов для законотворчества стали нормативные правовые акты, определяющие методы совместной работы и создание условий для функционирования НКО, в частности в сфере налогообложения; разработка нормативной базы в области проведения обязательных публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам; создание общественных советов при органах исполнительной власти и местного самоуправления; законотворческая деятельность по вопросам создания федеральной и региональных общественных палат. Кроме того, представители некоммерческого сектора России выступали в качестве экспертов при разработке Программ социально-экономического развития регионов РФ и России, молодежной и военной политики, федеральных целевых программ.

Почти 70% некоммерческих организаций отмечают, что в процессе социального партнерства выступают в качестве организатора взаимодействия органов власти и некоммерческого сектора, т.е. выступают в роли социальных модераторов. 55,56% приглашаются государственными органами в качестве экспертов. 57,69% взаимодействуют с органами власти через участие в совместных мероприятиях: семинарах, конференциях, круглых столах. Около 40% представителей некоммерческого сектора утверждают, что их организации совмещают в себе все три роли.

Возможна следующая классификация эффективности участия в реализации диалогового процесса:

      ·    Диалог первого уровня — это процесс взаимодействия одной организации с органами местного самоуправления (государственной власти) по отдельной теме.

      ·    Диалог второго уровня — это процесс взаимодействия с органами местного самоуправления (государственной власти) по конкретной теме, с организованным участием в нем представителей гражданского общества.

      ·    Горизонтальный союз: однородные участники, со сходными интересами и целями.

32,95% организаций относят свой опыт проведения диалога с властью к диалогу четвертого уровня, 29,55% — к диалогу второго уровня.

Социальные модераторы в основном специализируются на:

      ·    экспертизе законодательства и целевых программ;

      ·    социальной защите, контроле и проектировании;

      ·    выработке механизмов межсекторного взаимодействия;

      ·    правозащитной и экологической деятельности;

      ·    лоббировании интересов НКО.

Существуют основные причины, мешающие развитию диалога, главными из которых названы неготовность сторон к диалогу и отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий. Особо также отмечен неправильно созданный образ НКО как организации, основной целью которой является получение финансирования от государства. В целом из табл. 3 видно, что к настоящему времени на первое место выходят проблемы, связанные с самими участниками диалога, а не с внешними условиями.

Таблица 3. Причины, мешающие развитию диалога

Причины, мешающие развитию диалога 2009, % 2011, %
Неготовность представителей гражданских организаций, органов государственной власти и местного самоуправления к ведению диалога и сотрудничеству, внутренние проблемы участников диалога 63 72
Отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий 36 28
Ничего не мешает 1 0

Если обратится к анализу проблем каждой из сторон, то можно увидеть, что, несмотря на повышение их профессионального уровня, уровень доверия друг к другу падает, власть все более централизуется и по-прежнему стремится манипулировать, растет формальное взаимодействие «для галочки». Что же касается третьего сектора, то в качестве причин, мешающих диалогу, все большее число участников отмечает его слабый имидж, пассивность и недостаточную консолидацию.

Таблица 4. Проблемы власти и НКО, мешающие диалогу

Проблемы власти 2009, % 2011, %
Непонимание важности диалога, нежелание взаимодействовать 14% 5,1%
Низкий профессиональный уровень чиновников 5% 4,5%
Недоверие власти к НКО 4% 6,7%
Неравноправие, власть стремится манипулировать НКО 3% 5,5%
Централизация власти, антидемократичность 2,5% 3,5%
Коррупция, «взаимодействие для галочки» 1% 5,2%
Власть как таковая 3,5% 1,7%
Проблемы третьего сектора 2009, % 2011, %
Низкий профессиональный уровень НКО 10% 5,7%
Недостаток консолидации внутри третьего сектора 5% 6,1%
Пассивность НКО и граждан 2,5% 4,5%
Недоверие НКО к власти 2% 5%
Слабый имидж третьего сектора, отсутствие авторитета 2% 6,3%
Прочие проблемы НКО 2% 3,2%

С учетом указанных выше характеристик и причин, мешающих взаимодействию власти и НКО, не всегда логичными и иногда даже странными представляются цели и задачи по развитию диалога. Возможно, с учетом иных исследований, проведенных в рамках Программы, их стоит интерпретировать следующим образом.

1) На настоящий момент уже неплохо разработан инструментарий взаимодействия: на практике определились и устоялись формы и механизмы, поэтому для дальнейшего их совершенствования требуется доработка правовой базы, так как власть может делать лишь то, что ей прямо предписано законом, и в связи с этим оттачивание правовых норм выходит на первый план, а необходимость экстенсивного развития форм и механизмов снижается.

2) Лидеры некоммерческих организаций осознают, что слабость гражданского общества проистекает из недостаточной инициативности НКО, пассивности граждан, отсутствия поддержки деятельности НКО со стороны общества, недостаточной консолидации самого третьего сектора. Но это - очень и очень сложные задачи, которые можно решить только в долгосрочном периоде, вследствие чего наблюдается некоторая апатия. Возможный выход, который представляется реальным и более достижимым в краткосрочной перспективе, — повышение профессионального уровня НКО и чиновников, обеспечении открытости, прозрачности, равноправия, контроля за выполнением принятых обязательств. Это позволит расширить число тех, кто станет проводниками идей общественного участия в разработке и реализации политики на федеральном и региональном уровне.