Принципы формирования государственной бюрократии

Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду. Даже Президент Российской Федерации В. В. Путин в одном из своих посланий Федеральному Собранию вынужден был признать очевидное: "…Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. …Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Что касается уровня профессионализма, то, по мнению многих специалистов, он имеет тенденцию к снижению. Так, по оценке Л. Вартазаровой, уровень компетентности, квалифицированности чиновников Государственной Думы, Совета Федерации, Минэкономразвития РФ «явно ниже, чем, скажем, у депутатов Верховного Совета СССР или у работников экспертизы Госплана. Низкая профессиональная квалификация законодателей и госчиновников, занявших высокие посты, привела к тому, что подготовленные ими законы, нормативные акты и постановления бессистемны, а часто и противоречивы. Во многом именно поэтому они не исполняются теми, кто стоит на низших ступенях бюрократической лестницы».

О возрастающем непрофессионализме российской бюрократии говорит и такой факт: страна отказалась от гонки вооружений, спонсорства угодных режимов, избавилась от народов окраин, но попала в нищету и долговую зависимость.

Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем – государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее – удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.

На мой взгляд, основная причина катастрофического положения в государственном аппарате России состоит в устаревшем механизме отбора и продвижения лучших представителей общества в государственную бюрократию. Механизм кадровой политики в сфере государственной службы работает неэффективно. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.

Механизм отбора и продвижения государственных чиновников, как правило, отвергает лучших представителей российского общества, он ориентирован преимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных к двоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные и доходные должности, как правило, замещаются родственниками и «своими людьми». Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они не соответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки или политические интриги. Их главные цели в жизни – не общественные интересы, а власть, престиж и деньги.

В этих условиях немало молодых и активных специалистов-управленцев, способных и желающих послужить Отечеству, вынуждены уходить в частную жизнь, сосредотачиваться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще более ослабляет государственный аппарат.

При сохранении порочного механизма формирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. Прав А. Тулеев, отметивший буквально следующее: "…Нужно что-то делать с нашей бюрократией. Проблемы остаются нерешенными. Разве можно так работать? Честно признаюсь, ходить по этому кругу нет ни смысла, ни мочи, ни времени».

Выход из существующей ситуации видится в создании правового механизма продвижения в государственный аппарат лучших представителей российского общества. Иначе мы так и будем пребывать в классической феодальной системе патронажа.

Вполне очевидно, что возрождать Россию необходимо с установления сильной и уважаемой обществом государственной бюрократии. Больше некому восстановить разрушенную экономику и культуру, преодолеть нищету населения. Поэтому надо бороться не против государственного аппарата, а за государственный аппарат иного качества – высокопрофессиональный, ориентированный на интересы большинства российского народа.

Инновации в кадровом механизме государственной службы должны коснуться, прежде всего, принципов отбора и продвижения государственных служащих. К системе новых принципов формирования государственной бюрократии в первую очередь необходимо отнести следующие:

1)        Принцип отбора на государственную службу лучших россиян, способных работать на уровне требований новой управленческой парадигмы, обеспечивать условия для достойной жизни большинства российского народа, возрождать Россию. Именно лучшие, а не средние и худшие должны управлять Россией. По крайней мере, желательно, чтобы на ключевых должностях государственной службы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. В этом плане весьма показательно звучит высказывание Гельмана А.: «Из всех наших кризисов самый тяжкий – интеллектуальный кризис управления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не в зависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а не сокращаться». Только приход во властные структуры умных и авторитетных людей, ставящих превыше всего национальные интересы, позволит оздоровить морально-политическую ситуацию в обществе.

2)        Принцип отбора и продвижения государственных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. П. 4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Единственным средством, обеспечивающим равенство соискателей государственных должностей, является процедура конкурсного отбора. Однако отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур ведет к тому, что на ключевые должности государственной службы, как правило, попадают не самые талантливые, а те, кто ориентирован на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и высшей бюрократии.

На пресс-конференции 23 декабря 2004 г. В. В. Путин отметил: «Мне кажется, что если мы будем внедрять систему конкурсного отбора, другие современные системы поиска и подготовки кадров, то мы, безусловно, в такой богатой талантами стране, как Россия, конечно же, найдем хорошо подготовленных профессионально, порядочных лично и патриотически настроенных людей».

Заметим, что о необходимости использования конкурсного отбора и продвижения государственных служащих как одном из ключевых направлений совершенствования кадрового механизма государственной службы России специалисты говорят более 10 лет. Принцип конкурсного отбора государственных служащих был закреплен в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации», присутствует он и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Но конкурсный отбор и продвижение государственных служащих все еще исключение из правил. Общенациональная статистика относительно конкурсного отбора чиновников пока не ведется. На основе наблюдений и анализа могу предположить, что удельный вес конкурсных чиновников в численности государственного аппарата, субъективно, скорее всего, не превышает 1%.

Для сравнения обратим внимание на то, что в государственных органах Казахстана уже к началу 2002 г. доля конкурсных чиновников достигла 25,1%, а в Агентстве по туризму и спорту – 100,0%, Министерстве финансов – 45,1%, Министерстве юстиции – 37,5%.

Видимо, Президенту России В. В. Путину пока не хватает политической воли, чтобы осуществить прорыв в кадровой политике в сфере государственной службы. Ведь именно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести естественную ротацию государственного аппарата, оказавшегося неспособным реализовать политику модернизации страны в интересах большинства народа. Кроме того, конкурсный отбор включит зеленый свет для поступления на государственную службу подготовленной молодежи. Однако заметим, что реальный конкурсный отбор может появиться тогда, когда чиновников будут отбирать независимые в организационном и финансовом аспектах конкурсные комиссии, сформированные из специалистов по вопросам государственной службы и авторитетных представителей гражданского общества.

3)        Принцип конкурентоспособности заработной платы государственных служащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частном секторе и зависимости зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране или средней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должен использоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всего сравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частном секторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной или средней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах.

Как известно, у иностранных чиновников достойная оплата труда. На федеральном уровне во Франции зарплата чиновников составляет в среднем 115 тыс. долл. в год, в США – 140 тыс. долл., в Великобритании – 130 тыс. долл. Но и оплата труда большинства остальных граждан позволяет им вести достойный человека образ жизни. При этом общей для всех развитых стран является черта, при которой зарплата чиновников не превышает установленную минимальную зарплату более чем в 20 раз. Например, месячная зарплата министров в Германии больше местного минимума в 17 раз (25 тыс. евро и 1500 евро соответственно). В Японии эти показатели различаются в 9 раз (10 тыс. долл. и 1100 долл.).

Для сравнения: минимальная зарплата в России составляет 2300 руб., а у министров и депутатов она уже достигла 110 тыс. руб., у Президента России – 145 тыс. руб. Подобного разрыва в оплате труда граждан и государственной бюрократии не знает ни одна развитая страна.

Наша государственная бюрократия предпочитает не замечать, например, и такой факт, когда аргентинские чиновники во главе с президентом на 6 месяцев отказались получать зарплату для поддержания финансовой системы страны.

4)        Принцип сочетания опытных и молодых чиновников. Похоже, сегодня на государственной службе России зарождается конфликт между поколениями. Частным проявлением этого конфликта можно рассматривать следующее заявление главного комиссара нового молодежного движения «Наши» В. Якименко: «Трагедия страны, трагедия президента в том, что в стране нет другой бюрократии. Не хватает целого поколения профессионалов управленцев. Отбор талантливой молодежи по всей стране, подготовка управленцев мирового уровня, оптовая замена поколения бюрократов-пораженцев на «Наших» – это действительно революция, необходимая России. Это условие сохранения суверенитета страны. И эта революция будет совершена «Нашими» в России в ближайшие 3–5 лет».

Однако, заменять оптом управленцев – это очередная глупость, форма ручного управления кадровой политикой в сфере государственной службы. Например, в свое время большевики уже провели массовую смену государственного аппарата, он был заменен на представителей рабочих, крестьянских и солдатских масс. Примерно через полгода Ленин осознал порочность данной идеологической установки, поскольку государственная машина начала двигаться не туда, куда направлял ее водитель, и призвал привлекать на государственную службу старых специалистов. Хотя, конечно, оптом менять чиновников гораздо проще, чем утверждать систему новых принципов формирования государственной бюрократии, благодаря которым можно создать модель автоматического управления кадровой политикой в сфере государственной службы.

5)        Принцип ответственности государственных чиновников перед российским народом. В целях реализации данного принципа дела, касающиеся, например, злоупотреблений чиновников, должны рассматриваться только судами присяжных заседателей. При этом чиновник, признанный судом присяжных заседателей виновным в использовании своего служебного положения в корыстных целях, должен наказываться лишением свободы не менее чем на 1 год, лишаться установленных ему льгот и привилегий и пожизненно лишаться права на занятие государственных должностей. История уже не единожды доказывала, что безответственность перед народом порождает безнаказанность, что в свою очередь, приводит к произволу, далее следуют хаос, анархия и развал государства.

6)        Принцип подконтрольности и подотчетности кадров государственной службы законодательным (представительным) органам. Неотъемлемым правом народа является право контролировать и переделывать свою власть. Однако российская бюрократия по-прежнему неподконтрольна обществу и поэтому творит все, что хочет. Отсутствие контроля за государственной службой превращает ее в коррумпированную систему. В этой связи необходимо закрепление за законодательной (представительной) властью функции контроля за поведением власти исполнительной. Падение роли российского парламента лишило общество надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществе государственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективный госаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами и министерствами, за их расходами, представительскими тратами, средствами, выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. При слабом парламенте государственная служба пока реформируется преимущественно в интересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но не решение проблемы в целом.

Очевидно также, что отношения государственных чиновников с гражданами необходимо поставить под жесткий правовой контроль. Этого можно достичь через закрепление правовой нормы о немедленном и обязательном письменном объяснении чиновником любого отказа или отсрочки в исполнении законного запроса. Данное объяснение может быть использовано гражданином для обращения в суд с иском об ущемлении его прав. В случае выигрыша дела гражданином материальная ответственность должна накладываться как на самого чиновника, так и на руководителя органа государственной власти или местного самоуправления. В странах, где такая или подобная практика принята, не граждане боятся чиновников, а чиновники, опасаясь судебных исков, стремятся помочь гражданам, отказывая им лишь в очевидных, четко определенных в законе случаях.

7)        Принцип ежегодной аттестации государственных служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Для развития России необходимо, прежде всего, очищение государственного аппарата, восстановление доверия к нему. Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех карьерных чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В состав этих комиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением, преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в этом направлении. Но проблема в целом не решена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему будут формироваться руководителями государственных органов, в которых будет проводиться аттестация.

Следует также отметить, что важно не только закрепить в законодательстве вышеизложенную систему принципов формирования государственной бюрократии, но и установить меры юридической ответственности за их нарушение на практике.

Одним из самых сложных вопросов является вопрос о социальных силах, способных обеспечить законодательное закрепление новых принципов формирования российской бюрократии и реализовать их на практике. Что касается олигархических кланов, то они, создав привилегированные связи с властью, хотят их сохранить.

Вокруг признания новых принципов формирования государственного аппарата желательно, прежде всего, сплотить миллионы провинциальных ученых, врачей, учителей, библиотекарей, других представителей умственного труда. Они, как никто другой, являются объективными противниками существующего механизма кадровой политики в сфере государственной службы и заинтересованы в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии.

Однако очень трудно оказывать сопротивление объединенным силам либеральных политиков, средств массовой информации и денежных мешков. Поэтому интеллигенции приходится выбирать между защитой прав и свобод большинства народа и прилежным гражданством. И когда побеждают либералы, то многие представители интеллигенции впадают в разочарование и пессимизм, удаляются в частную жизнь. И эта реакция всячески поощряется и провоцируется правящей группой.

Создание нового механизма формирования государственного аппарата в России возможно лишь при условии нахождения критической массы граждан, готовых проявить гражданственность, то есть стремление участвовать в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии. А для этого придется участвовать в партиях, митингах, пикетах, ходить на выборы, контролировать счетные комиссии и т.д. Многим гражданам придется вспомнить призыв Некрасова: «Поэтом можешь ты не быть, но гражданином быть обязан». При этом нельзя не согласиться с О. Крыштановской, которая утверждает: «Отрыв элиты от народа все увеличивается. Растут заборы, за которыми они прячут свои богатства. Средство против этого одно – жесткий контроль со стороны общества. А мы молчим! Знаем, что происходит, и молчим».

Низкая активность граждан в переделке государственного аппарата происходит по ряду причин. В одних случаях это происходит по политической слабости, в других – по привычке, в третьих – из-за невежества, в четвертых – из-за лени.

При этом новый механизм формирования государственной бюрократии может быть востребован лишь в контексте долгосрочной стратегии Возрождения России, ее перехода от криминального олигархо-бюрократического государства к социально-правовой государственности. Такую стратегию предстает еще выработать, добиться ее поддержки большинством российского народа. Очевидно также и то, что утверждение новых принципов формирования государственной бюрократии будет сопровождаться острейшей политической борьбой.

Дальнейшее игнорирование инноваций в формировании государственной бюрократии неизбежно приведет Россию к краху. Следует вспомнить, что непрофессионализм государственной бюрократии за последние сто лет уже дважды – в 1917 и 1991 годах – обрушивал Россию. Третий раз наступать на одни и те же грабли – преступно.