Социальное обеспечение в Советской России и СССР

Революционные события февраля—марта 1917 г. положили конец императорской системе власти в России. Временное правительство и подконтрольные ему территориальные исполнительные комитеты в условиях развития революционного процесса не сумели стабилизировать социально-экономическую ситуацию в стране, достичь позитивных изменений в сфере оказания социальной помощи. Созданное в мае 1917г. Министерство государственного призрения так и не обеспечило выполнение главной своей задачи — объединить дело призрения в масштабах всей страны. Реальную работу по социальной поддержке нуждающихся продолжали выполнять основные субъекты общественного призрения, включая органы местного самоуправления, а также многочисленные благотворительные общества и заведения и прежде всего Императорское Человеколюбивое общество, Ведомство учреждений Императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Попечительство о домах трудолюбия и работных домах [1].

В советское время сложилась и функционировала патерналистская система соцобеспечения, которая давала необходимый минимум социальных гарантий для широких слоев народа. Она была далека от совершенства, содержала в себе определенные противоречия, но имела и позитивные стороны. Одной из них было наращивание финансовых и организационных усилий государства по решению насущных социальных проблем простого народа, по материальному обеспечению и обслуживанию престарелых, нетрудоспособных граждан, семей с детьми и других лиц, нуждающихся в помощи. Недостаточная восприимчивость патерналистской системы социального обеспечения к некоторым объективным изменениям общественной жизни, а также нежелание российской политической элиты последних перестроечных и постперестроечных лет использовать позитивный опыт советской эпохи определили ее судьбу.

Советское правительство, ломая прежние хозяйственные и политические структуры, выступило с радикальной программой социальных преобразований. В первые же месяцы функционирования советской власти были декларированы и законодательно закреплены многие социальные права трудящихся. С декабря 1917 г. было введено в действие положение о страховании на случай безработицы, согласно которому работодатели обязывались вносить во Всероссийский фонд безработицы не менее 3% суммы средств, идущих на выплату заработной платы. По инициативе новой власти во многих городах страны были созданы бесплатные столовые и общежития для безработных. В соответствии с декретом «О страховании на случай болезни» (декабрь 1917 г.) денежное пособие устанавливалось в размере полного заработка заболевшего. В таком же размере устанавливалось, и пособие по случаю родов.

Проводником политики в области государственного социального обеспечения стал Народный комиссариат государственного призрения. Это ведомство и его учреждения на местах занимались такими вопросами, как предоставление приюта для увечных военнослужащих, назначение им пенсий, выдача пайков семьям фронтовиков и др. Для детей создавались специальные фонды, в ряде случаев организовывалось бесплатное общественное питание в школах и детских учреждениях. Позже начали появляться детские лечебно-профилактические учреждения, а ребята из малообеспеченных семей в возрасте до 16 лет стали получать продуктовые пайки. [25]

Основными видами социального обеспечения были пенсионные выплаты и система пособий.

Осенью 1918 г. в стране был образован Всероссийский фонд социального обеспечения, порядок создания которого определялся «Положением о социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г. Государственные пенсии теперь стали получать работники городов, трудившиеся по найму, а также фронтовики-инвалиды и их семьи. В 1920 г. произошло более четкое разграничение функций и полномочий различных ведомств в деле социального обеспечения трудящихся. В частности, была упорядочена выдача различных пособий.

Осуществление политики социального обеспечения на основе средств госбюджета по силам экономически развитым, богатым странам. Но в государстве воюющем, ослабленном военно-коммунистическими экспериментами упование только на государственное призрение и отказ от благотворительности в угоду идеологическим представлениям ограничивали возможности оказания социальной помощи нуждающимся соотечественникам. Хотя следует признать, что в определенной мере элементы благотворительности сохранились, приобретая характер «обязаловки». Так, организация благотворительных лотерей «подкреплялась» введением в начале 1918 г. налога на публичные зрелища и увеселения. В результате на проданные билеты устанавливался «благотворительный» сбор. Полученные таким образом средства шли на нужды обездоленных, хотя выхолащивалась суть благотворительности, ее основополагающий принцип добровольности.

В области социального обеспечения государство было сориентировано в основном на нужды города и рабочего класса как социальной базы власти. Первые пенсии по старости были установлены в 1928 г. рабочим текстильной промышленности. В соответствии с постановлением Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров страны «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости» от 15 мая 1929 г. пенсионное обеспечение вводилось и для рабочих таких отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электротехническая, транспорт [1]. С целью стабилизации социального положения на селе, где согласно переписи 1926 г. проживало чуть больше 80% населения страны, была организована система крестьянской взаимопомощи. С 1922 г. в сельской местности стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. В 20—30-е гг. появились и получили развитие различные кооперативы и общественные организации инвалидов. Вопросами создания трудовых артелей, кооперативов инвалидов занимались их общественные организации. Кооперативные и общественные организации инвалидов в 20—30-е гг. с целью восстановления трудоспособности и возвращения к труду максимально возможного количества людей содействовали проведению государственными органами мероприятий лечебного характера, протезирования, обучения, переобучения и направления на работу.

В 20-е гг. стала возрождаться практика организации общественных работ. Они применялись преимущественно в крупных промышленных городах страны. Новой формой трудоустройства, распространившейся в те годы, было создание рабочих коллективов из безработных. Одним из важных направлений деятельности государственных органов социального обеспечения была борьба с детской безнадзорностью. Для преодоления массовой беспризорности стали открываться новые детские дома с производственными мастерскими, организовываться сельскохозяйственные колонии, трудовые коммуны. В основе деятельности названных учреждений было не только обеспечение нормальных условий для жизни и обучения подростков, но и приучение их к труду. Без этого не могло быть ни успешной социализации, ни должной адаптации детей к самостоятельной жизни в обществе. [1]

Социальное развитие страны в 20—30-е гг., конечно же, не было беспроблемным. Тогда произошло заметное ослабление роли семьи в обществе. Социальную обстановку в стране осложняла практика насильственных мер по отношению к широким слоям крестьянства, активно применявшаяся в начале 30-х гг. и спровоцировавшая тогда массовый голод в деревне. Негативно сказались на общей социальной обстановке в СССР репрессии 1937—1938 гг., а также внедрение системы ГУЛАГа, основанной на принудительном труде. Тогда власть не только ограничивала социальные потребности населения, но и проявляла заботу о его нуждах. Она стремилась с учетом реальных возможностей, которые определялись огромными затратами на индустриальное развитие, все же повышать уровень социального обеспечения. Известно, что колхозное крестьянство в те годы не получало пенсии по старости, но это не значит, что оно было лишено социальной поддержки. Особенностью развития соцобеспечения и в целом социальной сферы в 30-е гг. являлась их чрезмерное огосударствление, или патернализация.

Следовательно, советская система социального обеспечения, формировавшаяся с конца 1917 г., в течение 20—30-х гг. имела противоречивый характер, как и в целом, модель общества, сложившаяся тогда в СССР. В основе этого противоречия было стремление властей ускоренно решать сложные социальные проблемы, включая задачу обеспечения должной социальной помощью всех нуждающихся, и отсутствие необходимых для этого финансовых средств и экономических ресурсов. Ситуацию усугубляли и такие антисоциальные деяния, как военно-коммунистическая политика, насильственная коллективизация, массовые репрессии 1937— 1938 гг. Они еще более отдаляли достижение цели социального благополучия. Но в конечном итоге не насилие, репрессии и внеэкономическое принуждение составляли определяющую сторону той эпохи. Вопреки антигуманной практике, применявшейся в 30-е гг., страна сумела достичь огромных успехов в индустриальном развитии, создать систему соцобеспечения, которая предоставляла минимально необходимый уровень социальных гарантий для всего населения [10].

В годы Великой отечественной войны возросла роль в трудоустройстве инвалидов врачебно-трудовых экспертных комиссий (ВТЭК). Они стали определять доступные инвалидам виды и условия труда. Органы соцобеспечения, развивая систему протезирования, особенно заботились о том, чтобы инвалиды могли трудоустроиться. Новой формой трудоустройства в годы войны явилась организация труда рабочих больных туберкулезом легких. Кроме заботы о семьях фронтовиков, инвалидах и детях-сиротах органы соцобеспечения помогали в период Великой Отечественной войны беженцам, переселенцам, одиноким и многодетным матерям, беременным женщинам и другим категориям населения, нуждающимся в социальной поддержке. В июле 1944 г. были увеличены льготы для матерей и беременных женщин.

Таким образом, функционировавшая в 1941 — 1945 гг. система соцобеспечения была в значительной мере адекватна чрезвычайным условиям военного времени. В ее рамках довольно успешно решались важные социальные проблемы. Известно, что в годы войны многие дети не посещали школьные занятия из-за отсутствия у них одежды и обуви. Нашему государству, сконцентрировавшему усилия и средства на выполнении военных задач, не удавалось обеспечить детей всем необходимым. Не хватало для этого и пожертвований. Тогда региональные и местные власти активно использовали мобилизационное средство закрепления детей за конкретными предприятиями, колхозами и учреждениями, возлагая на них заботу по обеспечению школьников вещами. Благодаря этой практике только в одной Ростовской области за первую половину 1945 г. удалось вернуть в школу более 5 тыс. детей.

Говоря о патерналистской модели соцобеспечения, действовавшей в СССР в годы войны, не следует видеть в ней лишь административно-приказные механизмы. В рамках этой системы вполне уживались принципы экономической целесообразности и методы финансового воздействия. Например, уклонение трудоспособных инвалидов от работы тогда пресекалось нередко экономическими способами. В ряде областей и краев РСФСР инвалидам третьей группы, не захотевшим устроиться на работу, прекращали выплачивать пенсию [12]. Патерналистская модель социального обеспечения стала важным звеном советской мобилизационной социально-экономической системы, которая в годы войны проявила свою жизнеспособность и даже определенное превосходство над другими системами. Все это позволяет утверждать, что система соцобеспечения, действовавшая в тех конкретно-исторических условиях, явилась одним из основных факторов, обеспечивших прочность советской государственности и победу над врагом. В послевоенные годы в СССР развернулась огромная работа по восстановлению народного хозяйства. Мобилизационная модель советской экономики продемонстрировала в тех условиях свои позитивные возможности. За неполных пять лет удалось в основном восстановить хозяйство страны. Тогда же были предприняты важные социальные меры: отменена карточная система на продовольственные и промышленные товары, снижены цены на некоторые из них; предоставлены дополнительные льготы участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, их семьям; повышены пенсии учителям, врачам, работникам науки и др. Однако все это соседствовало с практикой налогового давления на крестьянство, проведения «публичных проработок» и репрессивных мер в отношении части партийных и государственных работников, представителей творческой интеллигенции.

После смерти Сталина в 1953 г. был взят курс на социальную переориентацию народного хозяйства на основе более гармоничного развития экономики и прежде всего сельского хозяйства и отраслей группы «Б». Снижение сельхозналога и увеличение в несколько раз закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию оживило развитие отрасли. Заметно увеличилось производство в легкой и пищевой промышленности [5]. В 50—60-е гг. впервые в истории страны было развернуто массовое жилищное строительство. В те годы улучшили свои жилищные условия почти 83% населения СССР. У наших граждан значительно возросла заработная плата, увеличился спрос населения на промышленные и продовольственные товары. Жизненный уровень основной массы населения страны оставался относительно высоким в 70-е и даже в первой половине 80-х гг. В результате масштабных социальных преобразований дальнейшее развитие получила патерналистская система соцобеспечения, функционировавшая в СССР в 50—80-е гг. До тех пор, пока резервы мобилизационной экономики не были исчерпаны, советское соцобеспечение работало стабильно и во многом успешно. К позитивным особенностям этой системы следует отнести: предоставление социальных гарантий широким слоям населения и повышение уровня соцобеспечения за счет увеличения на эти нужды государственных расходов; наличие в патерналистской системе соцобеспечения внутреннего потенциала саморазвития; важную роль корпоративного элемента в социальной сфере и социальной защите; сохранение в видоизмененном виде практики благотворительности и др. Патерналистская система соцобеспечения позволила охватить практически все население страны социальными гарантиями и натуральными льготами. Недоплата зарплаты во многом компенсировалась символическими ценами за пользование общественным транспортом, низкой квартплатой, бесплатной медициной и образованием. Было существенно улучшено социальное обеспечение колхозников, а их статус во многом сближен с социальным статусом городских жителей.