Проблемы развития лесной отрасли
Обладая реальным потенциалом для роста и развития своей лесной отрасли, Россия в то же время сталкивается с серьезных проблем и рисков, без преодоления которых дальнейшее устойчивое развитие отрасли невозможно.
Проблемы реформирования институциональной и нормативно-правовой базы лесного сектора в России (как и во многих других странах) проистекают из недостаточного учета двойственности характера функций и ценности лесов. С одной стороны, леса являются типичным примером уязвимого “общественного блага” национального и глобального уровня, управление которым со стороны общества должно проводиться в целях долгосрочного поддержания функций биоразнообразия, поглощения атмосферного углерода, экологических и социальных ценностей. С другой стороны российские леса являются существенным ресурсом социально экономического развития страны, а также преодоления бедности в целом в ряде зависящих от леса сельских регионов России. Эти два вида ценностей не являются взаимоисключающими, однако требуют наличия хорошо организованной, территориально распределенной, достаточно финансируемой, мотивированной и обученной лесной администрации, которая работает на сохранение общественного блага и в тоже время обеспечивает необходимые стимулы для ответственного участия частного сектора. В этой связи все излагаемые ниже проблемы следует рассматривать в контексте необходимости разработки политики, позволяющей обеспечить баланс между этими разными функциями лесов.
Стремительные темпы социально-экономического развития последних лет оказали мощнейшее влияние на лесную отрасль России. Сложившаяся нормативно-правовая и институциональная база лесного сектора более не в состоянии обеспечить интеграцию потребностей растущего частного сектора и базовые требования к устойчивому управлению лесами и сохранению биологического разнообразия. Бизнес предпринимает серьезные усилия для обеспечения устойчивого и долгосрочного доступа к сырью, что является ключевым фактором для принятия обоснованных инвестиционных решений. Вместе с тем в основе большинства арендных договоров лежат совмещенные хозяйственные обязательства лесной администрации (детальное планирование лесопользования, меры по восстановлению лесов) и бизнеса (лесозаготовки), что не способствует созданию необходимых стимулов для соответствующей реализации принципов неистощимого лесопользования. В настоящее время потенциал российского лесного ведомства не вполне достаточен для соответствия требованиям рыночной экономики и принципам конкуренции.
Сложившаяся практика арендных отношений в лесу и имеющийся технический потенциал не позволяют обеспечить ни детальное планирование лесопользования на принципах ландшафтного управления, ни лесовосстановительные мероприятия на вырубленных участках лесного фонда, ни надлежащий контроль за лесопользованием. За последние два года были сформулированы новые подходы к аренде участков лесного фонда, в которых предусматривается более высокий уровень участия арендаторов на всех этапах цикла управления лесами. Вместе с тем следует отметить отсутствие достаточного опыта в организации и проведении конкурсных торгов, а также в согласовании финансовых критериев конкурсного отбора с требованиями качества лесопользования. Существующий в настоящее время уровень контроля надзора в области лесопользования не отвечает этим требованиям, в результате чего целый ряд таких острых проблем, как борьба с лесными пожарами и вредителями, а также с незаконными рубками должным образом не решается.
В условиях расширяющегося международного рынка лесной продукция лесной отрасли России должна будет приспосабливаться к усиливающимся требованиям социального экологического характера в рамках той или иной международной признаваемой системы лесной сертификации. Необходимо также отметить продолжающееся смешение применяемых в России конкурирующих схем лесной сертификации, что также является одним из факторов снижения заинтересованности к российской лесной продукции со стороны экологически чувствительных международных рынков.
В настоящее время уровень доходов от лесопользования, направляемых в бюджеты разных уровней, не соответствует возросшему уровню эксплуатации лесных ресурсов и, соответственно, не обеспечивает объемы финансирования, которые требуются для улучшения качества управления лесами и охраны. Сохраняется резкий дисбаланс между ценами на древесину на корню и международными ценами на соответствующую продукцию. Требует укрепления и совершенствования механизм сбора платежей. В результате этого возможности российского лесного ведомства по исполнению важнейших функций управления лесами (воспроизводство, планирование), охраны лесов от пожаров и контроля за проведением лесохозяйственных работ явно ограничены. Такое положение самым негативным образом сказывается и на уровне финансирования особо охраняемых природных территорий, а также других важнейших функций леса как общественного блага. Дефицит финансирования лесоуправления создал дополнительные условия для развития коррупции и незаконных рубок. Санитарные рубки и рубки ухода, практикуемые на местном уровне лесхозами с основной ориентацией на пополнение собственных оборотных средств, привели к снижению качества лесов.
Во многих странах мира экономическое давление со стороны нерегулируемой лесной торговли в сочетании со слабостью управленческого и административного потенциала на местном уровне (лесхозы в случае России) порождает серьезные проблемы снижения управляемости лесопользования, что способствует широкому развитию практики незаконных рубок. В России коррупция и незаконные рубки также считаются одной из серьезных проблем, из-за чего государство (собственник леса) недополучает доходы, требуемые для обеспечения экономического развития страны и реинвестирования в лесные ресурсы, что в свою очередь ведет к сокращению лесных ресурсов. Не существует общепризнанного определения всех различных форм коррупции и незаконных действий в лесном секторе. Такие действия могут предприниматься представителями органов государственной власти и управления в личных и общественных интересах, а также представителями бизнеса в целях получения коммерческих преимуществ. На международном уровне общий невысокий уровень управляемости в лесном секторе России, характеризуемый длительными и непредсказуемыми процедурами взаимодействия с органами управления, критическим отношением к лесной продукции России на экологически чувствительных международных рынках, неопределенностью производственных издержек, рассматривается как одно из самых серьезных препятствий для развития предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций в отрасль.
В последние 30 лет на северо-западе европейской территории России стали особо заметными изменения качественных характеристик лесного покрова, выражающиеся в массовой замене первичных, преимущественно хвойных лесов вторичными лесами с преобладанием березы и осины. Налицо стремительное сокращение площадей нетронутых крупных массивов коренных лесов высокой природоохранной ценности. Учитывая постоянные увеличения плеча вывозки сырья к местам переработки огромные издержки, связанные со строительством инфраструктуры для обеспечения к новым участкам лесного фонда, необходимо в среднесрочной и долгосрочной перспективе обеспечить переход от экстенсивных методов крупномасштабной заготовки древесины к более продуктивным методам лесопользования на подобие тех, что уже применяются в скандинавских странах. По мере сокращения площадей остающихся массивов коренных лесов будут нарастать требования по их сохранению и защите. Вместе с тем чрезмерная вырубка более доступных участков лесного фонда ведет к экологической деградации лесных местообитаний и у3величению риска вымирания редких и исчезающих видов растений и животных.
Для обеспечения устойчивого управления такими лесами требуется фундаментальная переориентация в сторону комплексных систем управления и планирования лесопользования на ландшафтной основе, способствующих систематическому воспроизводству лесов на вырубленных площадях, проведению необходимых рубок ухода и установление нормального баланса между сохранением и использованием лесов.
Вместе с тем одной из самой крупной причиной потерь лесных ресурсов, биологического разнообразия и углерода в России продолжают оставаться лесные пожары. Во многих случаях главной причиной пожаров является не информированность населения и связанное с этим неосторожное обращение с огнем вблизи населенных пунктов. Переход к экономически и социально эффективным методам управления пожарами должен быть важнейшим ориентиром деятельности лесного ведомства в условиях России.
Качество человеческих ресурсов лесного ведомства, лесопользователей и общества в целом является ключевым фактором для инициирования перемен в сторону устойчивого управления лесами. Имеющиеся в настоящее время в России средства и специалисты крайне недостаточны для обеспечения адекватного ухода усвоения работниками лесной отрасли, лесопромышленных компаний, представителями гражданского общества новых методов планирования в области лесопользования, сохранения биоразнообразия, технологий ведения лесохозяйственных работ с учетом интенсивного лесопользования, экономики лесного хозяйства и регулирования отношений в сфере аренды/концессии участков лесного фонда.