Пути совершенствования оборота земельных участков

Выбор стратегии развития земельного рынка и форм его государственного регулирования в России должен основываться на национальных особенностях развития земельных отношений с учетом сложившихся факторов социально-экономического развития.

Таким образом, полагаю, что актуальными и своевременными являются следующие пути совершенствования оборота земельных участков:

Развитие конкуренции на рынке недвижимости и земельных участков

Основной обсуждаемой идеей является развитие конкуренции на рынке земли и недвижимости, уменьшение доминирования государства в экономике, отделение административно-властных функций публичной власти по регулированию оборота имущества от гражданско-правовых отношений по участию публичных собственников в данном обороте (разделение управленческой и хозяйственной деятельности). Помимо этого, отсутствует конкуренция не только между частными собственниками и государством-монополистом, но и между тремя уровнями власти - Федерацией, регионами и муниципалитетами. Муниципалитеты наделены значительными полномочиями по перераспределению земельных участков, их приватизации, утверждению правил землепользования и застройки и др., однако, как показывает практика применения Земельного кодекса РФ, муниципальные ресурсы используются недостаточно.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления одновременно выступают как собственники земли и, следовательно, являются участниками гражданского оборота, с одной стороны, и выполняют публично-правовые функции по осуществлению властных управленческих полномочий на подведомственной территории в соответствии с конституционным и административным законодательством, с другой стороны.

Таким образом, публичные земельные собственники, являясь участниками рынка, обладают возможностью также воздействовать на этот рынок административными методами, что нарушает положения Конституции РФ о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной форм собственности (ч.2 ст.8 Конституции РФ) и Гражданского кодекса РФ о равенстве правового положения участников гражданского оборота (п.1 ст.2 Гражданского кодекса РФ). Наличие доминирующего субъекта на земельном рынке и неравная защита публичной и частной собственности приводят к искажению экономических отношений в целом.

Механизмами решения поставленной проблемы должны являться:

1) антимонопольное регулирование - как единый для всех хозяйствующих субъектов механизм. Государственные органы и органы местного самоуправления, осуществляя права акционеров, распоряжаясь землей, осуществляя права собственников унитарных предприятий, вступают в коммерческие отношения в качестве хозяйствующих субъектов. Важнейшим инструментом ограничения избыточной и конфликтной активности госорганов в данном направлении должно являться антимонопольное регулирование;

2) доверительное управление имуществом. Является наиболее очевидным инструментом отрешения государственных и муниципальных образований от хозяйственной деятельности при сохранении материальных интересов в качестве выгодоприобретателей;

3) приватизация (продажа). Наиболее традиционный способ ограничения "рыночной силы" госорганов.

Приватизация земельных участков

Разграничение государственной собственности на землю Земельный кодекс РФ, регулируя вопросы приватизации земельных участков, устанавливает два порядка приватизации земельных участков:

в отношении свободных земель - путем проведения торгов;

в отношении земель, занятых зданиями, сооружениями, предприятиями, установлены иные правила, среди которых исключительное право на приватизацию земельного участка принадлежит собственнику предприятия, за исключением трех случаев: земельные участки изъяты из оборота, ограничены в обороте либо зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, при этом цена выкупа земельного участка устанавливается в административном порядке органами власти субъекта РФ. Однако по информации, полученной из регионов, данные нормы Земельного кодекса РФ не исполняются по причине несовершенства процедуры разграничения государственной собственности на землю. Складывается ситуация, в которой заявитель - собственник предприятия не может найти уполномоченный государственный или муниципальный орган, чтобы выкупить свой земельный участок, поскольку права публичных собственников на земельные участки не зарегистрированы. Таким образом, несовершенство государственного механизма разграничения государственной собственности на землю влечет существенные нарушения прав частных собственников.

Поэтому предлагается пересмотреть порядок разграничения государственной собственности на землю и отделить данные процессы от процедур приватизации земельных участков под предприятиями и иными зданиями и сооружениями. В предлагаемой схеме в качестве продавца земельного участка в любом случае должен выступать орган местного самоуправления, а дальнейшее перераспределение денежных средств, поступивших от продажи земельных участков, должно осуществляться в соответствии с бюджетным законодательством.

При этом основной целью данной деятельности должна являться передача земельных участков в частную собственность и создание единых объектов недвижимости, а не формирование доходной части соответствующих бюджетов, исходя из того, что наполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться в основном из налоговых поступлений, а не из арендных платежей за использование государственного и муниципального имущества субъектами частного бизнеса. При этом представляется целесообразным пересмотреть механизмы ценообразования за выкупаемые земельные участки под предприятиями и порядок установления арендной платы за такие земельные участки, поскольку рыночные механизмы по известным причинам неприменимы - отсутствует основной признак рыночных отношений - равенство сторон и свобода заключения договора. Присутствует обратная ситуация, когда одна сторона обязана купить, а другая сторона обязана продать.

Наряду с проблемами разграничения государственной собственности на землю и приватизации земельных участков присутствует проблема определения разумности и достаточности нахождения в государственной собственности земель, необходимых органам государственной власти и органам местного самоуправления для исполнения ими своих публичных полномочий.

С этой точки зрения все государственные и муниципальные земли могут быть поделены на 3 группы:

а) земли, используемые непосредственно для исполнения властных полномочий и (или) для обеспечения их исполнения (земли Вооруженных Сил, земли под объектами правоохранительных органов и т.д.). Такие земли исключаются из оборота и не подлежат приватизации. Они могут находиться исключительно в публичной собственности и предоставляться органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям, созданным для обеспечения реализации властной функции;

б) земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые могут как оставаться у публичного собственника, так и быть приватизированы, но исключительно на конкурсах при соблюдении специальных условий (сохранение профиля деятельности объекта, тарификация стоимости услуг организаций, использующих данные земельные участки, и т.д.);

в) остальные государственные или муниципальные земли, представляющие собой исключительно коммерческую ценность и подлежащие обязательной приватизации.

При этом земли групп б) и в), не переданные в частную собственность в силу различных обстоятельств, подлежат обязательной передаче в доверительное управление либо в концессию специализированной частной компании, отобранной на конкурсной основе.

Повышение роли муниципалитетов

В качестве ускорения процессов приватизации можно предложить дополнительные механизмы стимулирования в виде установления для публичного собственника определенного срока, в течение которого земли группы в) должны быть вовлечены в процесс приватизации.

В случае невыполнения данного законодательного требования указанные земли подлежат принудительной продаже независимо от воли публичного собственника через законодательно установленного комиссионера (например, органы местного самоуправления) с последующим распределением затрат и доходов через межбюджетные отношения. В виде дополнительного инструмента стимулирования приватизации может быть также использовано налогообложение недвижимого имущества, в том числе земельных участков, находящегося в государственной собственности. Необходимо в целом увеличивать степень интереса органов местного самоуправления к участию в приватизационных и иных процессах в сфере земельных отношений, например, государственной кадастровой оценки земель и государственного кадастрового учета. Соответствующая правовая база на федеральном уровне уже установлена.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ земельный налог является местным налогом и полностью зачисляется в местные бюджеты. Таким образом, органы местного самоуправления как получатели земельного налога являются самыми заинтересованными лицами в проведении кадастрово-учетных процедур на территории своего муниципального образования и своевременном определении и уточнении налоговой базы - кадастровой стоимости земельных участков совместно с государственными органами.

Детализация норм Земельного кодекса РФ

Кроме вышеперечисленных проблем присутствует необходимость детализации норм Земельного кодекса РФ. Практика его применения показала наличие существенных пробелов в Кодексе.

Кодификация земельного законодательства

До введения в действие Земельного кодекса РФ нормы земельного права содержались в более чем 200 федеральных законах. С принятием Земельного кодекса ряд этих федеральных законов признаны утратившими силу. Однако работа по приведению законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ еще не закончена.

Приняты и действуют специальные законы "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О переводе земель из одной категории в другую". Такое большое количество только на федеральном уровне законодательных актов, регулирующих земельные отношения, неизбежно приведет к повтору ситуации середины 90-х годов - рассеиванию норм земельного права по различным нормативным правовым актам и созданию проблемы дерегулирования земельных отношений. Поэтому одной из приоритетных задач в деятельности Комитета по собственности является дальнейшая работа по кодификации и унификации земельного законодательства.

Проблемы земельных отношений всегда существовали и в России, и за рубежом. Мало кто мог предложить действенные решения. Однако, споры и обсуждения земельного вопроса длятся постоянно. Сложно рассуждать о том, чьи мнения правильные, а чьи нет, в случае регулирования земельного рынка. Главное и имеющее смысл же заключается в том, какой результат от принятых решений. Рассматривая проблемы земельных отношений, у меня сформировался собственный взгляд на их решение. И в качестве своих предложений по решению земельного вопроса могу выдвинуть следующее:

регулировать механизм приобретения земельных участков. Аукционы не решают всех проблем, а осуществлять все сделки самостоятельно через договора купли-продажи, особенно через посредников - огромный риск столкнуться с земельными аферами.

Можно предложить упрощенную схему, преимущественно для мелких собственников. Это представляется необходимым, так как к числу таких мелких собственников относится не только большая часть населения, но именно среди них многие нередко попадают под влияние аферистов, в силу своей неосведомленности, незнания законодательства и по другим причинам.

Местный рынок земли (МРЗ) - официальная государственная организация, выполняющая ряд функций:

-   принимает заявки на покупку (или продажу) земельных участков от граждан;

-   предоставляет консультационные услуги по земельному вопросу;

-   осуществляет подбор земельных участков, соответствующих определенным параметрам среди имеющихся в наличии, для продавца (и наоборот, для покупателя). Т.е., если вы хотите продать свой земельный участок, для вас подбирают потенциальных покупателей, с которыми в последующем вы можете заключить договор купли-продажи. А, если вы желаете приобрести земельный участок, вам предоставляются к рассмотрению земельные участки, находящиеся в статусе продажи. Однако, решение продать выбранный участок земли может принимать только собственник, а не данная организация (МРЗ);

-   проверка покупателей и продавцов (не должно быть фиктивных собственников и покупателей);

-   оформление договоров купли-продажи;

-   берет на себя часть рисков по договорам (предоставляет гарантии надежности обеих сторон сделки);

-   ведет отчетность по своей деятельности.

Граждане могут как воспользоваться услугами МРЗ, так и нет. Это вопрос выбора.

Регулирующий орган (РО) осуществляет контроль за МРЗ с целью предотвращения нелегальных сделок. РО не имеет право давать собственные распоряжения МРЗ, не входящие в общие положения по организации их деятельности и контроле за ней. Но, могут быть выработаны исключения, согласованные с высшим звеном этой схемы. Центральный орган/организация (ЦО) не выполняет функцию контроля как таковую, но занимается выработкой общих положений по организации деятельности МРЗ и контролю за ней. Также в компетенцию ЦО входит осуществление независимых проверок РО. Сам центральный орган может быть как самостоятельной организацией, так и входить в состав структуры государственной власти.

Стоит отметить, что данная схема негибкая и на практике ее реализация может привести к трудностям. Но, она дает общее представление как может быть сформирован механизм приобретения земельных участков. В том числе, речь идет о реализации государственного регулирования рынка земли. Посреднические организации в данном случае во многом схожи с МРЗ, но их контролировать сложнее.

Следует также создать правовые предпосылки для снижения затрат по оформлению земельных участков. В прошлом году был принят закон о снижении сборов при регистрации участков как юридическими, так и физическими лицами. Но этого, как оказалось, недостаточно. Высоки землеустроительные издержки и затраты по межеванию земли. Целесообразно законодательно разрешить финансировать землеустроительные работы из федерального бюджета, а также стимулировать субъекты Российской Федерации к принятию региональных и муниципальных программ по землеустройству.

Министерством принято решение: наличие таких программ в регионах будет условием выделения им субсидий по краткосрочным кредитам для агропромышленного комплекса. Эта мера начала действовать с 1 января 2010 года.

Разрешить проблему приватизации земли путем согласования данного вопроса с собственниками построек, на данной земле, т.е. с людьми, которые живут в домах, находящихся на данном земельном участке и регулярно платят государству налоги за землю. Интересы граждан должны быть учтены при продаже земельного участка. Если граждане не могут, в силу отсутствия у них финансовых возможностей, приватизировать землю, на которой стоит их дом, то следует пойти им навстречу, и предоставить, например, данный земельный участок в аренду с последующим выкупом.

Допускать перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель только в случае исключений (т.е. усложнить перевод). Это необходимо вследствие существования злоупотреблений.

Ликвидировать заброшенность земель через переоформление их в государственную собственность.

В условиях кризиса временно ограничить продажу земли в частную собственность.