Аграрная политика государства и землеустройства
Аграрная политика государства
Первые же шаги по реформированию экономики не могли не привести к резким изменениям в сфере АПК.
Старая система фактически отмерла, возникла потребность в государственной поддержке сельского хозяйства, что ранее решалось в рамках ценового и финансового регулирования с помощью плановой системы.
Под давлением сельскохозяйственных производителей было принято решение о дотировании животноводческой продукции на уровне первичных производителей. На каждую тонну реализованного молока, мяса, на каждый десяток яиц сельскохозяйственные производители стали получать определенную сумму дотаций из государственного бюджета.
Дотации производителям создавали для них ложный рыночный сигнал, завышая подлинную равновесную цену продукта.
Сегодня уже многие экономисты в стране понимают неэффективность описанного выше механизма оказания поддержки сельскому хозяйству.
Второе направление государственной помощи сельскому хозяйству, которое
начало формироваться почти сразу же с либерализацией цен, -
это компенсация
удорожания средств производства для сельского хозяйства. Эти компенсации
осуществлялись и осуществляются в разных формах, но суть их одна -
они
предназначены для того, чтобы самортизировать для сельскохозяйственных
производителей нарастающий ценовой диспаритет.
В результате цены на сельскохозяйственную продукцию до конца 1992 г. резко отставали от цен на ресурсы. Но уже в 1993 г. волна спросового ограничения перевалила через сельское хозяйство и пищевую промышленность и достигла фондопроизводящих отраслей, и нарастание диспаритета несколько приостановилось. Если бы не государственное вмешательство в цены (о чем будет сказано ниже), уже в 1994 г. можно было бы ожидать выравнивания трендов роста цен на средства производства для сельского хозяйства и цен на продукцию сельского хозяйства. На практике это произошло только в первом полугодии 1995 г.
Возникла парадоксальная ситуация: чем больше государство компенсирует удорожание ресурсов для сельского хозяйства, тем быстрее нарастает диспаритет и тем дальше отодвигается "точка перелома". Закупочные цены повышались в соответствии с удорожанием средств производства для села. В итоге диспаритет цен в период этой политики нарастал существенно более высокими темпами, чем в России, не говоря уже о катастрофическом росте бюджетного дефицита. В России удалось избежать полной компенсации удорожания, что, в конечном счете, привело к выравниванию ситуации с паритетом цен.
Таким образом, государственная поддержка аграрного сектора путем компенсации удорожания средств производства, так же как и в случае с животноводческими дотациями, не адекватна сложившейся ситуации и в значительной мере усугубляет финансовый кризис в сельском хозяйстве. С нашей точки зрения, такая форма государственной поддержки в переходных условиях должна быть нацелена на стимулирование развития рыночных взаимоотношений между сельскохозяйственными производителями и фондопроизводящими отраслями. Сегодня многие проблемы могли бы быть решены через товарный кредит и лизинг, осуществляемый не государством, а непосредственно заинтересованными частными фирмами.
Либерализация экономики страны проявилась также и в невиданном дотоле скачке процентной ставки по кредитам. Сельское хозяйство, привыкшее получать централизованные финансовые ресурсы из бюджета на каждую сезонную кампанию и почти бесплатно, было абсолютно не готово к переходу на коммерческую схему кредитования. Но вводимые схемы поддержания сельскохозяйственного кредита также не давали положительного результата.
Новая институциональная структура АПК, отмена системы обязательных госпоставок, ценовая и торговая либерализация привели к тому, что экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции и продовольствия стали оказывать значительное воздействие на отечественного производителя и потребителя. Если в советской экономике с ее перманентным продовольственным дефицитом сформировалась устойчивая политика поддержания импорта (в значительной мере субсидируемого) и ограничения экспорта, то после начала реформ эта парадигма, хотя и не сразу, сменилась классической концепцией аграрного протекционизма, когда отечественный рынок защищается от ввоза импортного продовольствия и сырья.
С самого начала рыночных преобразований вопросы совершенствования и
развития аграрного сектора находились в сфере самого пристального внимания
Президента и Правительства РФ. Достаточно сказать, что в течение только трех
дней -
с 27 по 29 декабря 1991 г. -
были подписаны три нормативных акта -
Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по
осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее -
Указ № 323), Постановление
Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного
управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» (далее -
Постановление № 81) и Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86
«О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (далее -
Постановление № 86).
Обращаем внимание на то, что такая активность исполнительной власти проявилась
в течение первой недели после подписания Беловежских соглашений, то есть тогда,
когда основной задачей являлось законодательное оформление российской
государственности. Спустя две недели Минсельхозпродом РФ основные положения
этих документов были развиты в Рекомендациях по реорганизации колхозов и
совхозов (далее - Рекомендации), утвержденных 14 января 1992 г.
Общей тенденцией развития аграрного законодательства стало повышение роли закона в регулировании аграрных отношений. Принят целый ряд нормативных актов высшей юридической силы, оказавших серьезное влияние на развитие всего аграрного законодательства. Например, Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(1), Федеральный закон от 2 декабря 1994 года "O закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(2), Федеральный закон от 8 декабря 1995 года "О сельскохозяйственной кооперации"*(3), Федеральный закон от 14 июля 1997 года "О государственном регулировании агропромышленного производства. Однако ни перечисленные законы, ни ряд иных нормативно-правовых актов (в том числе и подзаконных), направленных на регулирование аграрных отношений, не могут по своему содержанию претендовать на высокое качество.
За период земельной реформы с 1990 по 2007 гг. общая площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась с 8293,7 тыс.га до 7735,2 тыс.га., площадь сельскохозяйственных угодий - с 7379,1 тыс.га до 7342,9 тыс.га., а их распаханность с 65,6 до 50,1%.
Водной и ветровой эрозии подвержено 3997,8 тыс.га, в т.ч. в средней и сильной степени – 1163,3 тыс.га. Только по 39 из 54 районов, где было проведено повторное почвенное обследование, площадь эродированных земель за 20 -летний период между переобследованиями увеличилась на 420 тыс.га, мощность их гумусового горизонта уменьшилась на 6 см, а содержание гумуса в них снизилось на 1,5%. Среднегодовые потери почвы от эрозии в целом по республике составляют 43 млн. куб. м, что равнозначно потере пахотного слоя с площади 7 тыс.га. Типичным для зоны проявления водной эрозии является Шаранский район, а для ветровой – Хайбуллинский район.
Сельскохозяйственные угодья с повышенной кислотностью почв в республике занимают 1453,4 тыс.га, а засоленные, солонцеватые почвы и солонцовые комплексы – 57 тыс.га. Около 206 тыс.га сельскохозяйственных угодий расположено в зоне избыточного увлажнения, а 51,3 тыс.га - заболочены. Типичным для этих условий является Краснокамский район. В республике 995 тыс.га каменистых сельхозугодий.
Естественные сенокосы и пастбища занимают 2478,6 тыс.га, из них культурные и коренного улучшения только 207,9 тыс.га. Заросли кустарником и мелколесьем – 130,9 тыс. га. Около 80% всех пастбищ – сбитые.
Промышленные предприятия ежегодно производят около 11 млн. т различных отходов, в т.ч. около 4 млн. т токсичных. Площади нефтезагрязненных земель занимают более 10 тыс. га. Протяженность автомобильных дорог превышает 16 тыс.га и железных дорог – 1366 км. Всё это создает значительные помехи в использовании земель и способствует различным видам их деградации.
Землеустройство как основной инструмент государственной земельной политики
Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Объекты землеустройства – территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и др. административно- территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки.
Процесс государственного воздействия на земельную политику осуществляется следующими методами:
-правовые
-организационными
-экономическими
Правовые: содержат в себе элемент обязательности или властного принуждения. Они регулируют земельные отношения на основе земельного законодательства (судебного и земельного права).
Экономические: стимулируют земельные отношения на основе налогообложения, кредитования, различного рода субсидий и др.
Организационные: обеспечивают развитие земельных отношений путем переселения людей в районы новоосвоений, организация акционерных обществ, товариществ и т.д.
Цель: обеспечить ясность и порядок в использовании земель, охранять и закреплять права собственности на землю, решать вопросы изъятия и предоставления земель, контроль, следить за исполнением земельного законодательства.
Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель.
Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.
Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основная задача землеустройства является организация наиболее полного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры землепользования, охраны земель. Формирование землеустройства, его задач, содержание используемых методов тесно связано с формированием Российского государства.
Землеустроительные работы включают в себя:
- межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство.
- выделение и разделение земельных участков;
- сбор необходимых сведений обо всех категориях земель;
- проведение топогеодезических, картографических, геоботанических и других обследований;
- разработка прогнозов и программ использования и охраны земель, проектов землеустройства;
- организация рационального использования земель;
- государственный контроль за использованием и охраной земель.
Существует прямая связь м/у землеустроительными действиями и решаемыми общественно-значимыми задачами, в т.ч. задачами управления. Содержание состава работ, действий и полномочий землеустройства:
1.социально-технические;
2.технические;
3.юридические;
4.организационные.
Поэтому сегодня землеустройство можно определить как социально-экономический процесс целенаправленной организации территорий и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием производственных сил и земельных отношений.