Аграрная политика России в XXI веке
Аграрная политика: основные вызовы времени
Проанализировано состояние аграрного сектора России, сделан вывод о необходимости его опережающего развития. Отмечены особенности нынешнего периода функционирования российского АПК с учетом современных земельных отношений, объективной необходимости государственной поддержки агропроизводства и перспектив наиболее эффективных организационно-правовых форм хозяйствования. Дан прогноз его развития по инерционному и инновационному вариантам.
Аграрная политика - понятие объемное. Оно включает аспекты экономической, социальной, институциональной, земельной, экологической, технологической и других сфер политики. Хотелось бы несколько отойти от часто используемой схемы, анализа и оценки количественных параметров, представить аграрный сектор России в настоящем и будущем. Каковы особенности современного периода функционирования АПК? Из общего их числа назовем только три.
Первая.
Можно было бы ожидать, что после жестокого XX века должен наступить более спокойный и социально ориентированный длительный период. Однако такой прогноз оказался излишне оптимистичным. Процессы глобализации, изменение политической карты мира привели к множеству противоречий, конфликтов и экономических войн.
Становится все более очевидным, что мировое хозяйство вступает в новую полосу кризисных процессов. К энергетическим сложностям, вызванным ростом потребления энергоресурсов на производственные и социальные нужды, которое привело к их многократному удорожанию, особенно нефти, периодически повторяющимся финансовым "провалам", прибавилась, может быть, наиболее опасная - продовольственная проблема.
В результате продовольствие стало оружием не только конкурентных, но и политических войн.
Наблюдается процесс прозрения. В России уже "разрешается" употреблять термины "продовольственная безопасность", "продовольственная зависимость" и другие. Более того, предложено подготовить проект федерального закона "О продовольственной безопасности" и скоро его концепция будет рассматриваться на высоком уровне. Следует отметить, что первый вариант такого закона разработан еще в 1994 г., но в последующем не подписан президентом. Время для АПК и страны было с большим уроном потеряно. Вместе с тем в мире вопросы продовольствия обострились до предела. В одних государствах это привело к малоуправляемому росту цен, в других - его просто не хватает. Каково положение в России? К сожалению, стране потенциально грозит и то, и другое.
С одной стороны, лишь небольшая доля населения страны имеет возможность питаться согласно медицинским рекомендациям, дифференцированным по возрасту, характеру работы, региональным особенностям и традициям. В целом же по России ниже норм, рекомендованных Институтом питания АМН еще на 1990 г., потребляют хлеба и хлебопродуктов 40% населения, мяса и мясопродуктов - примерно 70, плодов - 80%, а молока и молочных продуктов, рыбы и рыбопродуктов, овощей и бахчевых, а также масел растительных и других жиров - абсолютное большинство. Конечно, судя по уровню доходов, около 20% россиян могут обеспечить для себя здоровый тип питания, но этого, видимо, не делают, у остальных же - не позволяют располагаемые ресурсы.
С другой стороны, недостаток собственного производства, высокая зависимость по многим видам продовольствия от импорта вызвали резкое повышение цен на внутреннем рынке. Следует отметить, что и ранее, то есть в последние 8 лет, инфляция была весьма высокой.
К тому же существенно возросла ориентация товаропроизводителей, а вернее их посредников, на экспорт сельскохозяйственной продукции. Так, в 2007 г. было вывезено более 16 млн. т зерна, или 20% его валового сбора, а пшеницы - 14, 4 млн. т, или 30%. Естественно, те, кто занимается экспортом, получают огромные прибыли, и своего места на рынке никому не будут уступать (рис. 2).
Вторая.
В России проходит новый этап передела собственности в формах концентрации капитала, приватизации остатков государственной собственности и скупки земель, в том числе сельскохозяйственных угодий, в определенной мере как механизма получения контроля над продовольственными потоками.
Третья.
Несмотря на принятие некоторых мер государственной поддержки сельского хозяйства, в целом процесс завершения либерализации рынка ускоряется. Это относится к ценам и тарифам на энергоносители, жилищно-коммунальное хозяйство, железнодорожные перевозки и в других сферах экономики страны. Одновременно прилагаются усилия к окончанию переговоров по вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Страна выходит на мировой уровень цен, порой спекулятивный, в условиях бедности значительной части населения.
Каким будет влияние на агропродовольственный рынок присоединения России к ВТО, можно судить по ситуации, сложившейся на нем в конце 2007 г. - начале 2008 г. Конечный результат - высокая инфляция. Но это была лишь "мягкая тренировка" перед вхождением в ВТО, последствия которого будут еще более ощутимыми. Какие вызовы наиболее опасны для аграрного сектора России?
Первый. Огромная сельскохозяйственная территория и низкий уровень ее освоения. Кто ее займет?
Второй. Достаточная сырьевая база, в том числе энергоресурсов, низкие технико-технологическая оснащенность производства и экономическая конкурентоспособность продукции. Кто станет хозяином на рынке?
Третий. Высокая потребность в квалифицированных кадрах и одновременно безработица на селе, в частности среди молодежи. Кто будет обеспечивать "устойчивое экономическое развитие", конкурентоспособность и т.д.?
Изменяющаяся ситуация вызывает необходимость поиска подходов к аграрной политике. Правда, основные ее принципы изложены в Федеральном законе "О развитии сельского хозяйства". Они уже начали реализовываться в приоритетном национальном проекте "Развитие АПК", а с 2008 г. учтены в Государственной программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы".
В этих документах, казалось бы, все определено правильно, но как показывает практика, недостаточно для того, чтобы перейти к этапу ускоренного социально-экономического развития села.
Направления развития
Результаты реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК" известны. Действительно, большинство намеченных показателей достигнуто, однако общий прирост производства не столь велик: дополнительно к сложившемуся в среднем за два предшествующих года он составил менее 1%-ного пункта. Важность проекта заключается прежде всего в том, что он открыл "дверь", в том числе и в общественном сознании, для дальнейшего наращивания усилий по восстановлению и развитию АПК.[7]
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России, март 2008 г.) предполагает в качестве стратегической цели "...достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан". Такого результата намечается достичь с переходом российской экономики "...от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития".
В качестве целей государственной аграрной политики поставлены:
- обеспечение потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием за счет отечественного производства;
- устойчивое развитие сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения и сокращение его отставания от городского;
- повышение конкурентоспособности отечественного аграрного комплекса, эффективное импортозамещение на рынке животноводческой продукции и создание развитого экспортного потенциала (особенно в растениеводстве), позволяющего в перспективе занять устойчивые позиции на мировом аграрном рынке;
- улучшение и повышение продуктивности используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов".
Чтобы сформулировать более конкретно целевые установки и направления их реализации, необходимо объективно оценить, на каком уровне развития находится сельское хозяйство России. Так, в 2007 г. объем производства мяса и птицы в живой массе соответствовал показателю 1966 г. (8, 6 млн. и 8, 5 млн. т), молока - 1958 г. (32, 2 млн. и 33 млн. т). Соотношение оплаты труда в сельском хозяйстве и в целом по экономике страны во все годы, начиная с 1940-х, было лучше, чем в пореформенный период. Так, к среднему ее уровню по всем видам экономической деятельности (до 1990 г. - в народном хозяйстве) оплата труда составляла в 1940 г. (без колхозов) - - 102%, в 1970 г. в сельском хозяйстве (без колхозов) - 103 и в колхозах 61, в 1990 г. в сельском хозяйстве - 95, а в 2007 г. в сельском и лесном хозяйстве и охоте - всего 45%.
Производительность труда в сельском хозяйстве России, согласно расчетам Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства, относительно ее уровня, например, в этой же отрасли США в целом в 8, 5 раз ниже: 152 и 1290 руб/чел. -ч соответственно. Такое положение определяется системой экономических отношений, низкими доходностью и престижностью сельскохозяйственного труда, также многими другими известными факторами.
В чем же состоит основной вывод из анализа состояния аграрного сектора России? Это невозможность найти выход в инерционном подходе к функционированию сельского хозяйства. Недопустимо только "догонять", необходима модель "опережающего развития". Поэтому выделение приоритетов, на первый взгляд, правомерно, особенно в условиях недостатка ресурсов. Однако на современном этапе следует использовать прежде всего комплексный подход, так как степень отставания и деградации настолько велика, что за счет отдельных, пусть важных направлений проблему ускоренного развития АПК будет решить сложно.
Следует признать, что аграрный сектор не прошел восстановительный период, для завершения которого необходимы специфические экономические рычаги с участием государства, если поставлена цель ускорения экономического развития и обеспечения продовольственной безопасности страны. При этом необходимо вести восстановление отрасли на основе инновационной модели, социально направленной аграрной политики, используя рыночные инструменты, современные технологии, формы организации производства. Среди базовых проблем комплексного подхода целесообразно выделить следующие.
Прежде всего, земельные отношения. Как уже указывалось, дифференциация сельского хозяйства на крупное и сверхкрупное частное землевладение и мелкие хозяйства населения, с одной стороны, ведет к концентрации производства, а, следовательно, к повышению его эффективности, с другой - при чрезмерных размерах собственности - к обезземеливанию основной части крестьянства.
Согласно Всероссийской сельскохозяйственной переписи, проведенной в 2006 г., 8% сельскохозяйственных организаций (4732 хозяйствующих субъекта) используют 76, 4% земельной площади этой категории хозяйств (в среднем 65, 3 тыс. га в расчете на 1 организацию), 103 крестьянских (фермерских) хозяйства из 236 тыс. - 19, 3% (по 55, 9 тыс. га), 0, 5% хозяйств граждан - 35, 3% земель в этом секторе. Если для хозяйств населения ситуация не представляет угрозы, то в сельхозорганизациях такой процесс только ускорит отток сельского населения из сельскохозяйственной деятельности, а в дальнейшем - и сельских территорий. Поэтому не случайно сокращается количество сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, занимающихся сельхозпроизводством.
Отсюда вытекает другая проблема: в каком виде сохранится российское крестьянство! Есть ли у него будущее? Каким оно станет? Кто будет "хранить" землю, территорию страны, а следовательно, государственность?
Прекращение деятельности на одной трети сельскохозяйственной территории, а именно на такую площадь сократились посевы сельхозкультур, означает образование "пустот", которые или, в лучшем случае, зарастут лесом, кустарником, заболотятся или, при другом варианте развития, - станут местом обитания иных народов. Огромные площади оказались бесхозными. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., только в действующих хозяйствах (всех категорий) не используется 41, 9 млн. га, или каждый четвертый гектар, в том числе в сельскохозяйственных организациях - 35, 4 млн. га, в крестьянских (фермерских) хозяйствах -почти 4, 4 млн. га, или 18% земель. Такое безразличие к земле, то есть благу, данному природой, со стороны государства, обязанностью которого является охрана национального богатства, не имеет оправдания.
Наиболее общими причинами сложившегося положения является неэффективный организационно-экономический механизм функционирования сельского хозяйства, неравноправное положение сельхозтоваропроизводителей на агропродовольственном рынке, диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, социальная ущемленность сельских жителей. Об этом свидетельствуют данные о доли бюджета, расходуемого на сельское хозяйство (с учетом взносов в уставные капиталы ОАО "Россельхозбанк" и ОАО "Росагролизинг": в 2004 г. - 0, 92%, в 2005 г. - 0, 64, в 2006 г. - 0, 76, в 2007 г. - 0, 99%), низкая рентабельность активов (в целом по экономике России в 2003 г. -5, 9%, а в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве 0, в 2004 г. -соответственно 8, 5 и 3, 7, в 2005 г. - 8, 8 и 2, 8, в 2006 г. - 12, 4 и 4, а в 2007 г. - - 10, 5 и 6, 5%). В результате за 1995 г. - первую половину 2006 г. прекратили сельскохозяйственную деятельность 15, 2 тыс. сельскохозяйственных организаций и приостановили ее 3, 2 тыс.
Как решить земельный вопрос? Видимо, надо вернуться к тем положениям, которые вносились представителями аграрной науки при подготовке Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - ограничение площади земель в частной собственности, усиление роли государства в организации рынка земель сельскохозяйственного назначения, ужесточение порядка перевода сельхозугодий в иные категории земель для несельскохозяйственного использования и т. д.
Другая проблема, которая связана с земельным вопросом, - это отношение государства к крестьянству, его дальнейшей судьбе. Если иметь в виду перспективу, то каким станут крестьянство, его роль и место в структуре общества? Ответы дать трудно. С одной стороны, видимо, будет развиваться сельскохозяйственное производство индустриального типа, например, в птицеводстве и свиноводстве, с другой - сохранятся традиционные формы организации производства в растениеводстве, скотоводстве, овцеводстве, оленеводстве, табунном коневодстве.
При всех вариантах важно не только остановить отток сельского населения из сельской местности, но и привлечь в нее новые кадры с тем, чтобы эффективно использовать все сельскохозяйственные угодья. Это можно обеспечить лишь в том случае, если социально-экономические условия жизни и работы на селе будут не хуже, а лучше - более благоприятными, чем в других отраслях экономики страны, то есть оплата труда плюс основные общественные блага (здравоохранение, образование, культура и др.) станут доступными для сельского населения так же, как в городах. Пока же располагаемые ресурсы сельских семей крайне низки.
Еще одна базовая проблема - развитие перспективных организационно-правовых форм хозяйствования. Конечно, следует поддерживать все формы, но наиболее целесообразно уделить особое внимание развитию различных видов кооперации на всех уровнях. Именно она может стать альтернативой для тех, кто не стремится входить в крупные агрохолдин-ги, теряя свою хозяйственную самостоятельность. Кооперация выступила бы реальным конкурентом торговым сетям на агропродовольственном рынке. Однако для этого потребуются значительная финансовая поддержка со стороны государства, подготовка кадров, организационная работа, в определенной мере - переориентация всей аграрной политики.
Важно подчеркнуть необходимость разработки комплексной программы развития отечественного сельскохозяйственного машиностроения, без которого все другие программы в аграрном секторе реализовать невозможно.
Аграрная политика станет действенной, если будет опираться на региональные программы, учитывать зональные особенности агропромышленного производства. С одной стороны, по критерию эффективности целесообразно поддерживать регионы, наиболее благоприятные по природно-экономическим условиям и результатам деятельности, с другой же - депрессивные районы заслуживают особой поддержки путем восстановления в них сельскохозяйственного производства, организации альтернативной деятельности, но главное - поддержание и увеличение численности сельского населения. Здесь нет противоречия, но механизмы решения этих задач могут быть различными.
Прогноз до 2012 г. заложен в Государственной программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы". Однако дальнейшее развитие АПК будет определяться выбранным путем развития - преимущественно инерционным или инновационным.
При инновационном варианте развития в более отдаленной перспективе Россия с ее огромной территорией и высокой обеспеченностью сельскохозяйственными угодьями может стать одним из ведущих участников мирового рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия по отдельным их видам при условии, если удастся решить вопросы: сохранения и привлечения трудовых ресурсов в сельскохозяйственное производство и соответственно в сельскую местность, что потребует развития современной социальной инфраструктуры на селе, формирования условий для выравнивания доходов сельских и городских жителей, а также занятых в сельском хозяйстве, обеспечения их эффективной занятости, в том числе с использованием форм альтернативной деятельности; развития отраслей, обеспечивающих сельскохозяйственное производство материально-техническими ресурсами и производственным обслуживанием; формирования экономического механизма роста доходности сельскохозяйственного производства, достаточного для расширенного воспроизводства; создания современной инфраструктуры агропродовольственного рынка, дающей доступ к нему всем сельхозтоваропроизводителям. Очевидно, что по мере увеличения отечественных продовольственных ресурсов будет возрастать значение экологически чистого агропромышленного производства как фактора, обеспечивающего здоровье населения, улучшение демографической ситуации, усиление роли страны на мировом продовольственном рынке.
Кроме того, следует пересмотреть и некоторые идеологические догмы в части поддержки функционирования агропромышленного комплекса и агропродовольственного рынка. В таком случае возможно, если не в полной мере, то частично осуществить "прорывной" вариант опережающей модели развития сельского хозяйства. При этом, удастся создать условия для приближения производства в 2020 г. к объему, необходимому для обеспечения собственным продовольствием населения в размерах, определенных рациональными нормами, кроме таких его видов, как мясо крупного рогатого скота, отдельных молочных продуктов, плодов. Доля импорта в товарных ресурсах мясной продукции сократится до целесообразного уровня, но их структура еще не станет отвечать требованиям рационального питания, в ней будут преобладать свинина и мясо птицы.
Однако не исключен и другой вариант - инерционный, а также кризисные периоды, вызванные внешней конъюнктурой и внутренними условиями функционирования. Инерционный вариант обеспечит прирост валовой продукции сельского хозяйства к 2020 г. (по сравнению с 2006 г.) примерно в 1, 6 раза, при инновационном, по расчетам, он должен составить не менее 2-2, 1 раза.
В настоящее время обсуждается вопрос о перспективах развития экономики России не только до 2020 г., но и на более длительный срок - до 2030-2050 гг. Конечно, определять абсолютные показатели развития агропромышленного комплекса на 20-40 лет крайне сложно и, видимо, нецелесообразно. Вместе с тем важно выработать концептуальные подходы к формированию институтов развития АПК.
Очевидно, что потенциал российского сельского хозяйства далеко не исчерпан. Однако, если не брать в расчет возможное изменение климата, он не беспределен и без нарушения экологического равновесия в обозримом будущем не столь велик. На первом этапе необходимо выйти на уровень, который уже был достигнут в стране, используя резервы новых технологий, техники, повышения плодородия почвы сельскохозяйственных угодий и др.
Перспектива с учетом того, на каком этапе находится отечественное сельское хозяйство, представляет собой далеко не радужную картину. До 2030 г. остается 22 года, до 2050 г. - 42. Это и много, и мало. Если оценить итоги 2007 г. и сравнить их с периодом 20-и 40-летней давности, то окажется, что по объему валовой продукции отрасль близка к уровню 1967 г. Только в 6 субъектах Российской Федерации в 2007 г. этот показатель превысил результат, сложившийся в дореформенный период - в республиках Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Дагестан, а также Белгородской и Липецкой областях. В одних из этих регионов удалось не допустить разрушения ранее созданного производственного потенциала и постепенно его наращивать (республики Татарстан и Башкортостан), в других - привлечь значительные инвестиционные ресурсы для модернизации агропромышленного производства (Белгородская и Липецкая области).
Для того чтобы обеспечить прирост производства зерна примерно на 40 млн. т, мяса (в убойной массе) - на 5 млн, молока - на 17 млн. т, в предыдущие периоды требовалось 25 лет. Однако технологически этого вполне возможно достичь за более короткие сроки и даже превысить такие показатели. Свидетельство тому - опыт развитых стран, где подобные задачи решались на основе программно-целевого подхода. Так, в Канаде за 1975-1986 гг. в результате расширения посевов и роста урожайности пшеницы ее валовой сбор был увеличен с 17 млн. до 32 млн. т. В Китае за 2000-2006 г. поголовье свиней возросло более чем на 50 млн. голов, а производство свинины в убойной массе - почти на 10 млн. т. Если решение технико-технологических проблем в значительной мере зависит от инвестиционной политики, то институциональные преобразования более консервативны.
Хотелось бы видеть в перспективе сельское хозяйство преимущественно индустриально-кооперативным, с развитыми формами малого, среднего и крупного предпринимательства, восстановленными и заселенными сельскими территориями, доступными образованием, здравоохранением и культурой, образованными и квалифицированными кадрами, с нормальной демографической ситуацией. Такой "новый" образ сельского хозяйства России можно и нужно "нарисовать", предложив механизм реализации его на практике. Вопрос в том - станет ли это программой. Поэтому, учитывая, что отрасль признана одним из приоритетов отечественной экономики, целесообразно, наряду с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, принять аналогичную концепцию по сельскому хозяйству, уже на этом этапе определить основные направления и параметры дальнейшего развития агропромышленного комплекса России.