Методы и механизмы управления земельными ресурсами в РФ

Основная проблема теории и практики управления земельными ресурсами – установление его функций. Каждая из функций управления земельными ресурсами формирует совокупность мероприятий, систему элементов, состав и содержание которых определяют специфические для данной функции задачи, а также методы и средства их решения. Это позволяет каждой отдельной функции управления быть относительно обособленным направлением управленческой деятельности в области использования земельных ресурсов. Объективной основой организации и осуществления управления земельными ресурсами являются экономические, природные, социальные и иные законы. Это положение должно быть основополагающим при определении функций управления земельными ресурсами. Кроме того, наличие двух взаимосвязанных форм рационального использования земли, таких, как организация (опосредованная форма) и осуществление ее хозяйственной эксплуатации (прямая форма), также влияет на выбор функций управления. Рассматриваемые землеустроительные функции – относительно самостоятельное направление деятельности по организации рационального управления и использования земельных ресурсов. При этом отдельные мероприятия по использованию земли, связанные с прямым биотехнологическим воздействием па землю и производительным трудом человека, осуществляющим это воздействие, не являются функциями управления (работы по рекультивации нарушенных и мелиорации малопродуктивных земель, защите почв от эрозии и т.д.) [23].

К основным методам управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный кадастр недвижимости, мониторинг земель, земельный контроль.

Землеустройство.

В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. землеустройство – мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) [2].

Объекты землеустройства – территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон [2].

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

– изменения границ объектов землеустройства;

– выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

– проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий [2].

Проведение землеустроительных мероприятий позволяет решить следующие задачи: обеспечение рационального использования земли для производственных и социальных целей; сочетание в сфере землепользования интересов общества в целом и отдельных землепользователей-индивидуумов, различных отраслей; более полный учет экономических условий (факторов производства) и повышение эффективности их использования; создание необходимых организационно-территориальных условий для соблюдения требований земельного законодательства; обеспечение устойчивости землепользований; координация организационно-территориальных решений с перспективами развития землепользования, экономическими возможностями объектов земельных отношений; учет экологических требований и обеспечение охраны земли [26].

Землеустройство осуществляют на всех землях независимо от их целевого назначения и форм собственности с использованием научно обоснованной, гласно обсужденной и в установленном порядке утвержденной землеустроительной документации – прогнозов, программ, схем и проектов, материалов обследований и изысканий [15].

С точки зрения управления земельными ресурсами для государства наиболее важно территориальное землеустройство, включая образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, а также межевание объектов землеустройства [7].

Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводят юридические лица или индивидуальные предприниматели на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Данные, полученные в результате проведения землеустройства на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства, поступают в государственный фонд данных, порядок создания, ведения и использования которого определяет Правительство Российской Федерации.

Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации [15].

Государственный кадастр недвижимости.

Государственный кадастр недвижимости – систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов в единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения в соответствии с настоящим Федеральным законом общедоступности и непрерывности актуализации, содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах [5].

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.

Кадастровой учет объекта недвижимости осуществляется на основании порядка ведения государственного кадастра недвижимости.

Порядок ведения государственного кадастра недвижимости устанавливает структуру, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, а также структуру, состав и правила ведения кадастровых дел [11].

Мониторинг земель.

В современных условиях информации земельного кадастра недостаточно для принятия управленческих решений в сфере землепользования. Поэтому помимо данных земельного кадастра как сведений, отражающих состояние земель, для выявления и изучения различных процессов, которым они подвержены, требуется дополнительная информация из земельно-информационной системы, задачей которой является исследование причин и динамики этих процессов. Государственный мониторинг земель представляет собой такую систему наблюдений за состоянием земель. Цель мониторинга земель – сбор данных, которые обеспечили контроль за их сохранением [27].

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и вида использования.

При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

в) обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

4. Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов [27].

Структурные компоненты системы государственного мониторинга земель соответствуют категориям земельного фонда по целевому назначению: мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности; обороны, безопасности, иного специального назначения; земель особо охраняемых территорий и объектов; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

В системе государственного мониторинга земель выделяют следующие его подсистемы:

правового режима земель – наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков;

использования земель – наблюдения за динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений;

качества земель – наблюдения за изменением плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиоративного состояния земель, экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозию, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели и др.;

экономического состояния земель – наблюдения за изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы.

Информация, включаемая в базу данных государственного мониторинга земель, подлежит обязательному документированию, открыта и общедоступна, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Порядок предоставления документированной информации органам государственной исполнительной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам определяет Правительство РФ.

Документированную информацию мониторинга земель в установленном порядке вносят в государственный земельный кадастр.

Организацию и осуществление мониторинга ведут органы Росреестра. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы: Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная гидрометеорологическая служба, соответствующие органы субъектов РФ [28].

Территориальные органы Росреестра по результатам ведения мониторинга земель предоставляют федеральному органу и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации региональные доклады о состоянии земель, а при выявлении особо опасных процессов – оперативную сводку. Эти доклады доводят до органов управления с соответствующими предложениями по предотвращению и устранению негативных процессов на земле, используют для ведения земельного кадастра и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых управленческих решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану [16].

Земельный контроль.

В условиях развития земельной реформы Российскому государству и обществу необходим земельный контроль как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений.

Государственный земельный контроль состоит из двух составляющих: контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля.

Государственный земельный контроль на территории Российской Федерации в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами.

Государственный земельный контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

– выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

– порядка переуступки права пользования землей;

– выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению;

– выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

– порядка предоставления сведений о состоянии земель;

– исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

– выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Государственный земельный контроль осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правовую основу государственного земельного контроля составляют Конституция Российской Федерации, земельное, градостроительное, природоохранное, лесное, водное, административное, уголовное, гражданское и иное законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии со своей компетенцией органами, осуществляющими государственный земельный контроль.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений наряду с другими полномочиями относится государственный земельный контроль, а также разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Земельным законодательством предусмотрены следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный.

Государственный земельный контроль осуществляют специально уполномоченные государственные органы в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Муниципальный земельный контроль осуществляют органы местного самоуправления или уполномоченные органы, или органы на территории муниципального образования и в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов самоуправления.

Производственный земельный контроль осуществляют собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Этот вид контроля является своеобразным самоконтролем и не касается граждан, которые используют земельные участки для индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства, огородничества и т.п.

Есть и еще один вид контроля при управлении земельными ресурсами – контроль за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий, предусмотренный Законом «О землеустройстве». Проведение такого контроля очень важно в условиях рыночной экономики, когда государство предоставляет собственникам, землевладельцам и арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако их деятельность не должна наносить ущерба земельным ресурсам и нарушать права и законные интересы иных лиц, включая и само государство. При этом определенные землеустроительной документацией мероприятия по формированию и организации территории объекта землеустройства, рациональному использованию и охране земель, размещению границ земельных участков и земель, ограниченных в использовании и обремененных правами иных лиц, и другие мероприятия должны быть обязательными для исполнения собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления [43].

Таким образом, осуществление в единой системе государственного, муниципального, общественного и производственного земельного контроля и контроля за проведением землеустройства является одним из основных направлений улучшения управления земельными ресурсами страны [20].