Нормативно-правовые основы регулирования миграции в регионе
Становление миграционного законодательства России приходится на начало 90-х годов, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза, и Российская Федерация, оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы.
В 2002 и 2003 годах были приняты федеральные законы: "О гражданстве Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Вступление этих законов в силу имеет свои положительные результаты. Так, ввод в действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" позволил в определенной степени уменьшить приток нелегальных трудящихся-мигрантов, увеличить количество зарегистрированных иностранных работников на внутреннем рынке, усилить контроль за въездом и пребыванием на территории страны иностранных граждан.
Новый Федеральный закон о гражданстве учел целый ряд потребностей правоприменительной практики; в нем также стал предусматриваться упрощенный порядок получения гражданства для бывших соотечественников [5].
ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от июля 2006 г. N 109 регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации [18].
Становление российской государственной миграционной политики - сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены. За достаточно короткий период было принято большое количество законов, указов Президента, постановлений Правительства, внутренних ведомственных подзаконных актов. Федеральной миграционной службе была предоставлена самостоятельность в вопросах нормотворчества. Ранее это осуществлялось в рамках структуры МВД России. Поскольку ФМС не имеет права оперативно-розыскной деятельности и не имеет силовых подразделений, она взаимодействует с МВД России. Министерство внутренних дел Российской Федерации получает от ФМС необходимую информацию, издавая впоследствии совместные приказы в сфере миграции. Так, благодаря совместному приказу МВД России N 338 и ФМС России N 97 от 30.04.2009 "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда", регламентирующему надзор и контроль за соблюдением миграционного законодательства, удалось оптимально разграничить полномочия МВД и ФМС, что, сказывается на эффективном взаимодействии обеих структур.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года обратил особое внимание на необходимость оптимизации организации миграционных процессов внутри страны, на создание реальных условий для повышения мобильности российских граждан - как эффективного перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения права граждан на труд - и отметил в числе первоочередных задач сохранение баланса на рынке труда и обеспечение интересов российских граждан в совокупности с совершенствованием механизмов регулирования внешней миграции и их правовым оформлением, адекватным потребностям нашей страны, масштабам самой миграции [23].
В субъектах Федерации предпринимаются попытки обозначить интересы и приоритеты региональной миграционной политики.
Регионы принимают квазимиграционные программы. Таковыми являются, например, программа Мурманской области "О создании системы регулирования миграционных процессов Мурманской области на основе межведомственного взаимодействия" на 2005 - 2006 годы, финансируемая за счет федерального бюджета и внебюджетных источников, а также Тюменская "Концепция по реализации программных мероприятий по вопросам миграции в Тюменской области" (2004). Основными целями регулирования вопросов миграции на территории Тюменской области являются регулирование миграционных потоков для обеспечения устойчивого социально-экономического, демографического развития и общественной безопасности Тюменской области, привлечение иностранной рабочей силы для удовлетворения потребностей растущей экономики области в трудовых ресурсах, возрождение малообжитых территорий и аграрного сектора, создание эффективно действующей системы иммиграционного контроля на территории области.
Пермяки реализуют блок мероприятий миграционной политики в рамках комплексной целевой областной "Программы гармонизации национальных отношений", рассчитанной на 2004-2008 гг. (Блок "Содействие оптимальной интеграции в местное сообщество этнических диаспор, формирующихся в рамках современных миграционных процессов").
Учитывая повсеместный рост ксенофобий, регионы начинают проводить более решительную политику по предупреждению напряженности между местным населением и мигрантами, среди которых много представителей этнических меньшинств. Распространенность этнофобий и мигрантофобий становится ключевым фактором региональной миграционной политики, а проблема интеграции мигрантов - основной целью миграционной политики [15].
В последние годы большой размах нормотворчества на региональном уровне был вызван интенсивным обновлением федерального законодательства. В связи с чем, потребовалось привести в соответствие с новым федеральным законодательством многие ранее принятые в регионах акты в самых различных отраслях. В настоящее время отмечается значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в ряде случаев "подсказывает" федеральному законодателю направления и очередность принятия того или иного нормативного акта. К тому же в субъектах Российской Федерации в правоприменительной практике стал постепенно внедряться прогноз возможных политических и социально-экономических последствий реализуемых региональных законов [6, с.38-39].
На сегодняшний день в российском законодательстве количество нормативных актов в области миграции (в основном, касающиеся ее вынужденной составляющей), насчитывает более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений. Такое многообразие федерального правового опыта, а также огромный массив законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации, выдвигает на первый план задачу систематизации нормативного правового материала в области миграции. Необходимо при этом привести его к структурному единообразию, отслеживать внутреннюю согласованность различных норм, а также осуществлять мониторинг возможных пробелов и противоречий между федеральным и региональным законодательством, и общепризнанными принципами и нормами международного права.
В настоящее время, несмотря на активное развитие в последние годы миграционного законодательства, миграционное право еще не выделилось в самостоятельную отрасль права. Законодательные нормы, регулирующие правоотношения в области миграции, содержатся помимо конституционного, административного и административно-процессуального, также и в трудовом, жилищном и семейном отраслях права, подпадающих под совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации [5].
В 2005-2006 гг. миграционная политика России подверглась кардинальной трансформации, был взят курс на ее либерализацию.
Летом 2006 г. был принят соответствующий пакет федеральных законов: Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», внесены изменения и дополнения в федеральные законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Одновременно была утверждена Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников, подготовлена принципиально новая Концепция государственной миграционной политики.
Принятые законодательные меры, вводимые с начала 2007 г., поистине революционны: регистрация временного пребывания иностранцев и получения разрешения на работу становятся уведомительными, а не разрешительными процедурами, доступ для иммигрантов на российские рынки труда не ставится в зависимость от работодателя, как раньше, облегчаются процедуры натурализации соотечественников.
«Новая миграционная политика» (НМП) затрагивает три категории мигрантов: временных трудовых мигрантов из стран СНГ, которым облегчается доступ к рынкам труда и регистрации пребывания; иммигрантов, для которых существенно либерализованы процедуры получения разрешения на проживание; соотечественников, которым предусмотрены льготы при репатриации. НМП призвана облегчить приезд и обустройство иммигрантам, прибывающим в Россию по этим каналам, «расшить» нерешенные правовые и процедурные проблемы.
Существенное упрощение с января 2007 г. процедуры получения разрешения на работу и на временное пребывание иностранными гражданами позволило увеличить количество иностранных граждан, легально осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации: количество оформленных разрешений на работу иностранным гражданам возросло с 0,6 млн. человек в 2006 г. до 2,1 млн. разрешений в 2007 г. и 2,1 млн. в 2008 г. На миграционный учет в 2007 г. было поставлено 7,9 млн. человек, в 2008 г. – 9,2 млн. человек.
Однако, реализация нового законодательства выявила ряд нерешенных проблем как в самих законах, так и в их правоприменении. В 2008 г. было выдано 1675 тыс. разрешений на работу прибывшим в безвизовом порядке гражданам государств СНГ, однако получено лишь 1104 тыс. уведомлений от работодателей (на 742 тыс.человек).
Распространенности практик нелегальной занятости мигрантов способствует и сохранение нормы законодательства, согласно которой подоходный налог на налоговых нерезидентов, проживающих в России менее полугода, платится в размере 30% (при ставке 13% для всех остальных). Не стимулирует официальную занятость трудовых мигрантов и сложность процедур получения работодателем разрешения на привлечение и использование иностранных работников (особенно для мелкого бизнеса или частных лиц).
Согласно закону, иностранный работник, получив разрешение на занятие трудовой деятельностью, обязан в течение тридцати суток пройти медицинское освидетельствование, подтверждающее у него отсутствие опасных для окружающих заболеваний. Однако действенные санкции законодателем не предусмотрены и иностранные граждане, в большинстве своем, уклоняются от прохождения медицинского осмотра, получив разрешение на занятие трудовой деятельностью. Выяснилось, что трудовой мигрант остается без документа, удостоверяющего его легальный статус, от момента убытия с места временного пребывания до момента пересечения государственной границы России.
Цивилизованному вхождению мигрантов на рынок труда препятствует и отсутствие законодательства, регламентирующего деятельность кадровых (рекрутинговых) агентств и агентств по трудоустройству; спрос на подобные услуги удовлетворяется теневыми, часто криминальными структурами. Много вопросов и неурегулированных проблем остается в области получения мигрантами медицинской помощи, пенсионного обеспечения.
Серьезным изъяном нового законодательства является то, что оно рассчитано на крупного работодателя, имеющего устойчивый и прогнозируемый спрос на рабочую силу. Для мелкого бизнеса, особенно в сфере обслуживания и торговли, где занято большинство мигрантов, а также для физических лиц, проблематично спрогнозировать спрос на наемных работников и пройти все процедуры получения разрешений на привлечение иностранной рабочей силы.
Миграционная политика и политика интеграции подвержены внутриполитической конъюнктуре, определяющей непоследовательность и противоречивость миграционной политики. Практика реализации миграционной политики находится под влиянием общественного мнения, для которого характерен высокий уровень мигрантофобий.
Во-первых, после ряда межэтнических столкновений, наиболее громким из которых стали погромы в г. Кондапоге, постановлением Правительства в 2007 г.ограничен доступ иностранцам к определенным сферам торговли.
Во-вторых, на 2007 год вдвое, по сравнению с 2006 г., снижена квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание. Одновременно эта квота распространена и на лиц, прибывающих в Россию в безвизовом порядке.
В-третьих, в январе 2007 г. Президент России предложил не форсировать Программу репатриации соотечественников.
Реверсивность миграционной политики – производна от потворства властей ксенофобским настроениям масс, инспирированных, в значительной мере, ими же самими. Процедуры установки квот на выдачу разрешений на работу иностранным работникам не отработаны и подвержены конъюнктуре. Власти установили на 2008 г. квоты для прибывающих в безвизовом порядке в 1,8 млн. человек, т.е. в 3,3 раза меньше, чем на 2007 г.
Резкое сокращение квоты разрешений на работу способствовало тому, что трудовые мигранты не могли легализоваться и выталкивались в «тень». И этот процесс пошел с весны 2008 г.: к 31 июля годовая квота разрешений на работу была исчерпана в Южном и Северо-Западном ФО (на 99% и 98%, соответственно), близка к исчерпанию в Уральском и Приволжском округах (на 94% и 93%). В июле 30% резерв квоты был распределен по регионам, но уже в сентябре в основных принимающих мигрантов субъектах Федерации и он был исчерпан. В октябре правительство было вынуждено увеличить квоту до 3,4 млн. человек. Однако это решение запоздало, т.к. к этому времени сезонные работники стали возвращаться на родину.
На 2009 г. изначально планировалась квота в 4 млн. разрешений на работу. Но в декабре 2008 г., премьер В. Путин во время общения с народом на телеконференции высказал пожелание сократить эту квоту на 50%. Правительство нетривиально решило проблему: квоту оставили неизменной, однако она теперь может быть, как увеличена, так и сокращена на 50%.
Предпочтение отдается прямому административному регулированию миграционными потоками в ущерб более тонким, косвенным инструментам (в первую очередь, экономическим). Преобладает технократический подход, предполагающий, что возможности регулирования миграционных потоков практически не ограничены. Наряду со стремлением направить миграционные потоки в те или иные регионы, делаются попытки увязывать регулирование потоков иммигрантов с динамичными изменениями рынков труда.
Не интересные для местного населения вакансии, не привлекательны также и для соотечественников или иностранных трудовых мигрантов. Однако именно эти вакансии им предлагаются. На основании именно таких вакансий формируется информационная база данных о рабочих местах для участников Государственной программы возвращения соотечественников. На основе этих вакансий определяются потребности в привлечении иностранных работников и утверждаются квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации.
Важнейшей проблемой становится согласование интересов и распределение компетенции между различными акторами политики интеграции: федеральными и региональными властями, органами местного самоуправления, НПО, работодателями и другими бизнес-структурами.
В одних регионах власти практически отказываются финансировать миграционные программы, закладывая по 5 долларов на прием одного репатрианта, из которых 2 доллара планируя истратить на презентацию программы за границей (Калужская область). В других – изъявляя готовность финансирования из регионального и местных бюджетов по минимуму и полагаясь на эфемерные средства работодателей (84 % финансирования по программе Хабаровского края), либо самих репатриантов – 98% финансирования по программе Амурской области и 84% - по программе Новосибирской области.
Регионы предлагают репатриантам рабочие места, не пользующиеся спросом со стороны местного населения. Оплата труда на предлагаемых вакансиях примерно в 1,5 раза ниже средней по региону. Жилье для репатриантов предлагается в исключительных случаях. Реальный поток соотечественников был на два порядка меньше запланированного: в 2007 г. предполагалось переселить 50 тыс. человек, а переехало лишь 600 человек. В 2008 г. планировался приезд 100 тысяч человек, однако прибыло 8,8 тысячи человек. Приоритетными районами вселения признаны восточные регионы России и территории, испытывающие наибольший дефицит рабочей силы. Однако основной поток приходится на Калининградскую область, в Дальневосточный округ едут считанные единицы[26].
В обеспечении реализации миграционного законодательства в Российской Федерации определяющую роль играют федеральные органы государственной власти.
Полномочия по принятию иностранных граждан в гражданство Российской Федерации, предоставлению им политического убежища находятся в исключительном ведении Президента Российской Федерации[1, ст.89].
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает федеральные законы, в том числе регламентирующие вопросы правового положения иностранных граждан, порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, вопросы предоставления российского гражданства.
Правительство Российской Федерации определяет основные направления реализации установленной миграционной политики страны.
Федеральными органами исполнительной власти, непосредственно занимающимися вопросами обеспечения пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, являются: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная миграционная служба Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
Претворение в жизнь иммиграционного законодательства на границе Российской Федерации, при осуществлении въезда иностранных граждан, входит в функции Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ России)[14].
Таким образом, становление российской государственной миграционной политики - сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены.
В субъектах Федерации предпринимаются попытки обозначить интересы и приоритеты региональной миграционной политики.
Регионы принимают квазимиграционные программы. Таковыми являются, например, программа Мурманской области "О создании системы регулирования миграционных процессов Мурманской области на основе межведомственного взаимодействия" на 2005 - 2006 годы, финансируемая за счет федерального бюджета и внебюджетных источников, а также Тюменская "Концепция по реализации программных мероприятий по вопросам миграции в Тюменской области" (2004).
В последние годы большой размах нормотворчества на региональном уровне был вызван интенсивным обновлением федерального законодательства.
В 2005-2006 гг. миграционная политика России подверглась кардинальной трансформации, был взят курс на ее либерализацию.
«Новая миграционная политика» (НМП) затрагивает три категории мигрантов: временных трудовых мигрантов из стран СНГ, которым облегчается доступ к рынкам труда и регистрации пребывания; иммигрантов, для которых существенно либерализованы процедуры получения разрешения на проживание; соотечественников, которым предусмотрены льготы при репатриации. НМП призвана облегчить приезд и обустройство иммигрантам, прибывающим в Россию по этим каналам, «расшить» нерешенные правовые и процедурные проблемы.
Важнейшей проблемой становится согласование интересов и распределение компетенции между различными акторами политики интеграции: федеральными и региональными властями, органами местного самоуправления, НПО, работодателями и другими бизнес-структурами.