Опыт зарубежных стран в регулировании миграции
Иммиграционная политика стран Европейского Союза, несмотря на некоторые различия и национальные особенности, характеризуется в настоящее время следующими принципами: проведение политики по ограничению въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы; борьба с нелегальной иммиграцией; проведение политики реэмиграции.
В современной Европе осознают политику миграции как политику будущего и дальнейшее ужесточение законов касается только нелегальной миграции.
Германия, принявшая в конце 90-х годов более половины всех миграционных потоков ЕС, подписала ряд соглашений со странами Центральной и Восточной Европы о привлечении сезонной и временной иностранной рабочей силы[7]. С 1 января 2003 года в силу вступил новый закон об иммиграции, ужесточающий меры к нелегальным мигрантам и к просителям политического убежища, но значительно упрощающий иммиграционное право и стимулирующий приток квалифицированной рабочей силы и «умов», в том числе и из числа иностранных студентов, получающих образование в Германии. С вступлением в силу права получения гражданства Германии (2000 год) и закона о миграции (2005 год) миграционная политика Германии предопределила то, что Германия фактически стала страной мигрантов. Политика интеграции стала лейтмотивом германской миграционной политики.
Принятие закона о миграции стало кульминационным пунктом в изменении федеральной политики в Германии по отношению к мигрантам, начиная с рынка труда, использования гуманитарных технологий в процессе их интеграции в германское общество, обеспечения права на безопасное проживание в стране.
В Англии в 2002 г. принимается официальный документ о гражданстве, иммиграции и убежище. Упрощается прием высококвалифицированных специалистов и иностранных выпускников вузов, облегчается найм иностранцев на временные и сезонные работы. При этом ужесточаются наказания за нарушение иммиграционных порядков, за принуждение к нелегальному труду и ввоз нелегальной рабочей силы[27].
С сентября 2002 года начал функционировать Европейский фонд по приему беженцев, созданный по настоянию государств, которые вынуждены были принимать гораздо большее число беженцев, чем другие. Гармонизация основ правового статуса беженцев и принципов их приема странами Евросоюза произведена была на основе Женевской конвенции ООН 1951 года; директивы Совета от 27 января 2003 года «О минимальных нормах для приема в государствах-членах лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища»; Дублинской конвенции, преобразованной в регламент Совета 15 февраля 2003 года. В соответствии с новым регламентом, ответственность за предоставление политического убежища была возложена на государство, где легально проживал родственник претендента на статус. Для того чтобы облегчить государствам-членам процесс предоставления убежища и исключить повторные претензии претендентов, в 2003 году на основе Регламента от 11 декабря 2000 г. была введена в действие система Евродак (Eurodac), дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки пальцев претендентов на политическое убежище.
В новой «Гаагской программе», принятой в 2004 году, были поставлены следующие задачи в сфере иммиграционной политики:
· развивать общеевропейскую систему политического убежища, включая общую процедуру предоставления убежища;
· определить возможности иностранцев работать в Евросоюзе в соответствии с потребностями рынков труда;
· установить общеевропейские стандарты интеграции мигрантов в принимающих странах;
· усилить партнерство с третьими странами для регулирования нелегальной иммиграции;
· разработать политику возвращения нелегальных иммигрантов на родину;
· эффективнее использовать биометрические и информационные системы.
В рамках Гаагской программы в декабре 2005 г. в развитие Дублинской конвенции Совет принял Директиву о статусе беженцев, что явилось важным шагом на пути к созданию общеевропейского режима политического убежища. В документе содержатся положения о минимально возможной гармонизации соответствующих режимов государств-членов. В феврале 2006 года Комиссия выступила с Сообщением об укреплении практического взаимодействия по приему претендентов на политическое убежище. В документе Комиссия обнародовала свои взгляды на принципы сотрудничества государств-членов с целью установления полностью гармонизированной системы предоставления убежища. Комиссия представила также рабочую программу оперативного взаимодействия между государствами для достижения большей эффективности сотрудничествах.
В феврале 2002 года Совет ЕС принял План глобальных действий против нелегальной иммиграции и торговли людьми. Основные пункты плана – усовершенствование визовой политики, обмен информацией и ее анализ, меры, регулирующие порядок пересечения границ и репатриацию – были учтены при разработке стратегии Евросоюза по борьбе с нелегальной иммиграцией[27].
В декабре 2005 года Комиссия ЕС представила “Стратегический план действий по регулированию легальной миграции на 2006-2009 годы”. Задачей плана является установление гармоничного, предсказуемого и эффективного управления процессами легальной иммиграции в ЕС. Предложения содержат проект общей директивы, прописывающей основополагающие права всех легально работающих в ЕС иммигрантов, а также четырех директив по критериям принятия иностранных рабочих и получения ими права на проживание и работу в ЕС. Стратегический план действий включает ряд положений, позволяющих иностранным рабочим (в первую очередь, высококвалифицированным специалистам) избежать обычных бюрократических проволочек при получении разрешения на въезд, работу и проживание на территории Евросоюза[7].
Важным шагом в сфере защиты прав нелегальных иммигрантов на территории ЕС и противодействия нелегальной иммиграции стало принятое 16 мая 2007 году рамочное решение о введении единых на территории всего Евросоюза уголовных санкций в отношении работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов.
России следует более внимательно присмотреться как к положительному, так и отрицательному в том опыте, который накопили раньше нее столкнувшиеся с бурным ростом миграционного потока европейские страны. В глобализирующемся мире многие важные для поддержания нормального существования общества проблемы переходят если не полностью, то в существенной своей части, из области национальной компетенции в сферу межнациональную, международную. Это осознали в Европейском Союзе, становящимся особенно благодаря принятой с 1 января 2002 г. 12-ю его странами единой валюте, все более сплоченным наднациональным образованием, в которое с мая 2004 г. вошли 25 государств Европы. Там ищут пути решения проблемы растущей миграции с помощью совместных действий из единого центра, пытаясь управлять процессом под руководством евросоюзовского правительства - Комиссии ЕС в Брюсселе. Идет подгонка национальных законодательств, унификация законов, регулирующих правила легальной миграции в ЕС, уточняются выдвинутые еще основателями ЕЭС общие положения по поводу свободы передвижения людей в рамках Евросоюза. Этот опыт полезен и для России, которой следовало бы настаивать на скорейшей разработке и главное соблюдении общих правил миграции на постсоветском пространстве.
Но и в странах ЕС выполнение положений, зафиксированных в документах, принятых на общеевропейских саммитах, достигается не так гладко. Учитывая разницу в уровне развития "старых" членов и новичков, вступающих в ЕС в 2004 г., и то, что эти разные уровни могут сравняться лишь через много десятилетий, многие страны уже сейчас ставят барьеры, требуя отсрочить применение правила свободного перемещения рабочей силы. И центральные органы ЕС вынуждены с этим соглашаться. Лишь 6 стран ЕС не имеют возражений против перемещения рабочей силы после вступления в 2004 г. новых членов. А такие страны, как ФРГ и Австрия, не собираются в течение семи ближайших лет открывать границы для свободного перемещения людей из вновь приходящих в ЕС стран на свои внутренние рынки труда. России будет интересен и этот опыт[30].
Таким образом, иммиграционная политика стран Европейского Союза, несмотря на некоторые различия и национальные особенности, характеризуется в настоящее время следующими принципами: проведение политики по ограничению въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы; борьба с нелегальной иммиграцией; проведение политики реэмиграции.
России необходимо обратить внимание на жесткое регулирование нелегальной миграции, которое осуществляется странами ЕС.
Однако объединяться с другими государствами для совместного решения проблем миграции, как это сделали государства ЕС, России не следует. Так как существует значительная разница в уровне развития стран и будут возникать проблемы в согласованности регулирования вопросов миграции.
Но, тем не менее, сотрудничать с другими странами более усиленно откуда прибывают и выезжают мигранты, России не помешало бы для лучшего понимания причин миграции и эффективного регулирования миграционных процессов.
Опыт зарубежных стран поможет воспользоваться уже наработанными и проверенными механизмами управления миграцией. На данный момент в России очень сложная демографическая ситуация. Численность населения сокращается. Одним из возможных решений является активное привлечение в Россию иммигрантов. К этому же выводу в свое время пришли многие «стареющие» страны Европы. У России в этом смысле есть очевидное преимущество: наш основной иммиграционный ресурс - те, кто был нашим соотечественником, - люди, которым не надо специально учить русский язык и привыкать к нашим обычаям. В России нет осознанной и целенаправленной миграционной политики. Эмиграция полезна любой стране, но только в том случае, если эмигрируют те, кто нужен этой стране. И регулировать это не так сложно – например, Великобритания, постоянно ужесточающая законодательство в области иммиграции, выдает визы и гражданство тем, кто нужен английскому бизнесу. Так, помимо технических специалистов, учителей и медицинских работников, Соединенное Королевство активно привлекает бизнес-инвесторов.
Серьезной проблемой для современной России является вынужденная миграция. Однако мировой опыт показывает: какой бы сложной ни была экономическая ситуация, всегда есть возможность решить гуманитарные проблемы. Например, в Европе после второй мировой войны в условиях разрухи и экономического кризиса были репатриированы или обустроены на новом месте миллионы беженцев и перемещенных лиц. Механизмы помощи и предоставления убежища за более чем 50 лет уже достаточно четко отработаны и эффективно функционируют. России следует более внимательно присмотреться как к положительному, так и отрицательному в том опыте, который накопили раньше нее столкнувшиеся с бурным ростом миграционного потока европейские страны.