geolike.ru

Роль региональных группировок в международных политических отношениях

История создания и развития региональных группировок

Распространенное представление: регионализм не только следствие глобализации, но и препятствие на ее пути. Однако утверждение о прямой связи между развитием регионализма и глобализацией вряд ли оправданно. Феномен регионализма имеет более глубокие корни. Подтверждение многочисленные исторические примеры ´объединительных проектов и опыт их осуществления в разных частях мира. В частности, некоторые исследователи указывают на прямую связь между нынешними европейскими интеграционными институтами и планами объединения Европы, относящимися еще к XIII-XV вв. В Латинской Америке идея объединения всех испано-американских государств в общую конфедерацию пользовалась большой популярностью в начале XIX в., а практические шаги предпринимали С. Боливар и организаторы Панамского конгресса. В конце XIX начале XX в. в Новом Свете появились и первые региональные организации Панамериканский союз (1889- 1890 гг.) и Международное центральноамериканское бюро, создание которого в 1907 г. Вашингтонской конференцией центральноамериканских государств было попыткой политической интеграции Сальвадора, Гондураса и Никарагуа (первое соглашение между Сальвадором и Гондурасом, предусматривавшее освобождение от пошлин взаимной торговли, было заключено в 1918 г.) [10, p. 37, 38]. В Африке интеграционные эксперименты также происходили с начала XX в. В 1910 г. 5французских колоний были объединены в Федерацию Экваториальной Африки(АЭФ). В 1922 г. Кения и Уганда создают таможенный союз, к которому чуть позже присоединилась Танганьика. В 1923 г. в рамках этого союза вводится общий внешний тариф, через год ликвидируются тарифы во внутренней торговле, а к 1939 г. унифицируются ставки налогов и система налогообложения.

Современный регионализм - следствие усилий, направленных на увеличение безопасности, стабильности и устойчивости мультигосударственной международной системы. Глобализм и регионализм правильнее было бы рассматривать не как однопорядковые, но разнонаправленные, а как разнотипные и взаимодополняющие тенденции. Ведь глобализация в первую очередь означает расширение мира за счет втягивания ´большей части человечества в единую систему финансово-экономических, общественно-политических и культурных связей на основе новейших средств информатики и телекоммуникаций. Регионализм здесь является не препятствием или ограничителем, а довольно эффективным способом упорядочения отношений в расширяющемся и утрачивающим прежнюю стабильность пространстве. На это указывает рост числа региональных интеграционных объединений, а также интенсификация внутрирегиональных, межрегиональных и трансрегиональных связей. Проявившись в конце 1940начале 1950-х годов в виде отдельных групповых межгосударственных объединений, немногим более чем за полвека регионализм трансформировался в сложную, многоярусную конструкцию одну из опор современного миропорядка.

Региональные группировки и экономико-политические интересы

С начала 1990-х гг. произошел резкий всплеск интенсивности формирования региональных экономических группировок. Об нтенсивности этого процесса говорит, в частности, тот факт, что примерно половина из более чем 150 региональных соглашений, заключенных за последние 50 лет, была подписана в последнем десятилетии XX века; в это время возникли практически все региональные ассоциации, так или иначе формирующие лицо современного мира - Андский общий рынок (1990 г.), МЕРКОСУР (1992 г.), Соглашение о свободной торговле между странами АСЕАН (1992 г.), Европейский Союз (1993 г.), Организация азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (1993 г.), НАФТА (1994 г.), а также многострадальное СНГ (1992 г.). В результате возникла качественно иная конфигурация сил, воздействующих на принятие решений в структуре международных экономических отношений, - причем не в последнюю очередь это произошло потому, что базовые принципы формирования региональных группировок в 1990-е гг. радикально отличались от доминировавших прежде.

Волна формирования региональных экономических группировок в 1990-е гг., получившая название "Нового регионализма", имеет по крайней мере четыре отличия от процессов региональной интеграции в первые 40 лет после окончания Второй Мировой войны. Во-первых, ключевым фактором формирования группировок стали экономические, а не политические реалии; принятие политических решений выступало не в качестве автономной движущей силы интеграции, а в качестве реакции на вопросы, вызываемые к жизни процессами экономической глобализации. Во-вторых, указанное выше доминирование экономических факторов обусловило тот факт, что для новых региональных объединений не характерно наличие иерархических институциональных структур, решения которых обязательны для стран-членов; более того, сам набор институтов существенно различается от группировки к группировке. С этим связан тезис о господстве "мягкого" ("soft") регионализма в отличие от "жесткой" ("hard") модели регионализма, которой присуща тенденция к централизации принятия ключевых политических решений. В-третьих, новый регионализм нацелен скорее на создание своеобразных "островов более либерального экономического режима", чем на возведение региональных "протекционистских крепостей".

Примечательно, что большинство сформированных в 1990-е гг. региональных объединений имели характер зон свободной торговли либо по официальному, либо по фактическому статусу (например, МЕРКОСУР, созданный в качестве объединения со статусом общего рынка, фактически являлся чем-то средним между зоной свободной торговли и таможенным союзом²0). При этом в соответствующие группировки часто входят государства с разным уровнем экономического развития, что отражает переход подавляющей части развивающихся стран от импортозамещающей к экспортоориентированной стратегии развития, предполагающей заинтересованность в свободном доступе к внешним рынкам и как следствие - в либеральном внешнеторговом режиме. Наконец, в-четвертых, претерпел изменения круг вопросов, регулируемых в рамках региональных группировок. Если в прежние десятилетия эти вопросы касались прежде всего внутренних и внешних барьеров на пути движения товаров и факторов производства (т. е. барьеров между странами, входящими в группировку, и между группировкой как таковой и странами "остального мира"), то на протяжении 1990-х гг. на повестку дня региональной координации экономической политики встали вопросы регулирования хозяйственных процессов непосредственно в рамках национальных экономик (гармонизации налоговых систем, режима доступа на рынки, систем стандартов и т. д.). В этом отношении уровень региональной координации экономической политики стал более глубоким, чем прежде.

Произошедшие изменения существенно пошатнули господствовавшие ранее представления о сущности механизмов, ответственных за формирование региональных группировок. По сути дела, под вопросом оказалась классическая пятиступенчатая схема региональной интеграции "зона свободной торговли" - "таможенный союз" - "общий рынок" - "экономический и валютный союз" - "политическая интеграция", в рамках которой каждая предшествующая ступень понималась как логическая предпосылка последующей, а направление региональной интеграции рассматривалось как поступательное движение к политическому объединению. Специфика современной ситуации, однако, состоит в том, что едва ли не единственным "правильным" региональным объединением является Европейский Союз (он же - наследник одного из старейших региональных объединений, возникшего в 1957 г. в форме Европейских сообществ). Напротив, практически все "новые" объединения остановились на первой ступени объединения (или на полпути к таможенному союзу/общему рынку). Одна из важных причин этого связана с уже упоминавшимся фактом вхождения во многие региональные объединения стран с разным уровнем экономического развития, общие интересы которых объективно не идут далее развития свободной торговли. И хотя в самое последнее время наметилась некоторая тенденция к изменению ситуации - так, на саммите АСЕАН в ноябре 1999 г. высказывались планы создания общего рынка и единой валюты - подобные проекты едва ли относятся к сколь-либо близкому будущему. В частности, на саммите АСЕАН звучали предположения, что реализация намеченных грандиозных планов произойдет через 20-30 лет, а за это время как экономические, так и политические реалии могут многократно измениться.

Очевидное фиаско "пятиступенчатой схемы" одновременно означает, что неадекватными (или по крайней малополезными) оказываются практически все экономические концепции, в разное время выдвигавшиеся для объяснения формирования региональных группировок: теория таможенных союзов Дж. Вайнера, теория оптимальных валютных зон Р. Манделла22, а также модель "фискального федерализма", подчеркивающая связь между необходимостью финансирования специфических регионально значимых задач и формированием наднациональных институтов. Ввиду доминирования приоритетов экономической, а не политической интеграции неудовлетворительным следует признать и аналитический потенциал традиционных концепций реалистской парадигмы теории международных отношений, которые делают прямо противоположный акцент в объяснении региональной интеграции. Неофункционалистские представления, подчеркивающие значение экономических факторов интеграции и роль политических акторов как на национальном, так и наднациональном уровне, являются более адекватными; определенная проблема, однако, состоит в том, что эти представления складывались преимущественно на основе анализа европейского опыта и тем самым ориентируются скорее на исключение из современных тенденций, чем на правило.

В последние годы все большее распространение стали получать концепции региональной интеграции, основанные на представлении о рыночном характере взаимодействия в международной экономико-политической системе. Что характерно, данная тенденция затронула не только экономистов, но и политологов. В рамках данного подхода возникновение региональных блоков анализируется как результат взаимодействия субъектов, предъявляющих спрос на мероприятия региональной объединительной политики (к числу этих субъектов относятся прежде всего представители деловых кругов, заинтересованных в снижении издержек ведения торговых и финансовых операций, а также осуществления производственной деятельности), и субъектов принятия политических решений, осуществляющих предложение подобных мероприятий с целью получения политической поддержки от групп, заинтересованных в интеграции.

Подобная интерпретация хорошо согласуется с тем фактом, что деловые круги и организации, их представляющие, являются активными акторами, оказывающими поддержку проектам региональной интеграции и воздействующими на процесс выработки ее условий (широко известна, в частности, роль таких организаций деловых кругов США, как National Association of Manufactures, The Business Roundtable, The United States Council for International Business в выработке соглашений по созданию НАФТА). Комментаторы отмечают, что практически в каждом случае формирования новой региональной экономической группировки мощное политическое давление в пользу либерализации регионального торгового и инвестиционного режима исходит со стороны ТНК, уже ведущих операции в соответствующих странах либо планирующих развернуть на их территории инвестиционную деятельность. С учетом роли и интересов данной категории субъектов политического рынка вполне логичным является как то, что господствующей формой региональных объединений являются зоны свободной торговли, так и то, что либерализация регионального экономического режима распространяется на вопросы внутренней экономической политики, имеющие принципиальное значение для ТНК, осуществляющих инвестиции на территории стран региона.

Анализ формирования политики региональных группировок в терминах взаимодействия субъектов политического рынка является быстро развивающейся сферой приложения усилий экономистов-исследователей. Для нас здесь в первую очередь важен тот факт, что наряду с национальными и международными политическими рынками появляется промежуточный - региональный - их уровень, процессы на котором так или иначе оказывают влияние на состояние глобальной системы управления мирохозяйственными процессами. В связи с этой проблемой необходимо рассмотреть следующий вопрос: какое место в данной системе занимают процессы формирования региональных блоков, а также внутриблоковой и межблоковой координации экономической политики? Ответ на этот вопрос целесообразно начать с рассмотрения базовой классификации типов координации экономической политики.

Представляется обоснованным выделение двух направлений соответствующей классификации. С одной стороны, координация может являться результатом либо переговоров по поводу конкретных вопросов, представляющих интерес для участвующих сторон (так называемая ad hoc-координация), либо некоторого базового соглашения, фиксирующего правила решения спорных вопросов и согласования позиций сторон по оговоренному кругу проблем (координация на основе правил). С другой стороны, типы координации можно классифицировать по цели: такими целями для правительств суверенных государств могут быть либо реализация внутриэкономических приоритетов правительства (будем называть соответствующий тип координации оптимизационной координацией), либо поддержание эффективного и стабильного международного экономического режима (режимная координация). Важно отметить, что оптимизационная координация отнюдь не предполагает, что правительства оптимизируют параметры функционирования национальной экономики. Речь идет просто о том, что каждое правительство стремится максимизировать собственную целевую функцию, учитывающую как его собственные интересы, так и интересы поддерживающих его политических сил; иными словами, оно ищет "точку оптимума" данной целевой функции в условиях существующих экономических и политических ограничений. Напротив, режимная координация предполагает, что правительства национальных государств отказываются (хотя бы в известной мере) от следования указанной "оптимизационной" стратегии в интересах создания либо поддержания либерального международного экономического режима, обеспечивающего условия для поступательного мирохозяйственного развития.

Сочетания позиций в рамках двух описанных направлений классификации позволяют адекватно определить сущность региональной координации экономической политики. Очевидно, что в первую очередь она относится к категории оптимизационной координации на основе правил, и как таковая объективно не может рассматриваться в качестве предпосылки создания эффективного режима "глобального управления". Действительно, "глобальное управление" требует прежде всего режимной координации, опирающейся на строго детерминированные правила (сложность современной системы международных экономических отношений делает вариант ad hoc - режимной координации заведомо неоперациональным ввиду фактической невозможности нахождения эффективного консенсуса между многими суверенными участниками в отсутствие общепринятых правил). С учетом этого отнюдь неудивительна та осторожность, с которой относятся международные экономические организации (в первую очередь ВТО) к деятельности региональных группировок, — даже несмотря на то, что эти группировки в настоящее время объективно способствуют ускорению процессов либерализации национальных торговых и инвестиционных режимов. Неудивительно и фиаско популярной в середине 1990-х гг. идеи создания Трансатлантической зоны свободной торговли (ТАФТА) как инструмента "глобального управления" мирохозяйственной системой объединенными усилиями США и ЕС.

В этих условиях очевидно, что деятельность региональных блоков представляет собой мощный рычаг давления на международные политические рынки со стороны сил, преследующих цели "оптимизации" (в своих интересах) глобальной конфигурации мероприятий экономической политики на национальном, региональном и международном уровнях. В частности, комментаторы неоднократно отмечали тот факт, что США используют возможности влияния на политику региональных блоков, участниками которых они являются, как фактор давления на позиции ЕС, традиционно занимающего весьма жесткую позицию на переговорах в рамках ГАТТ/ВТО (в особенности по вопросам, касающимся Единой сельскохозяйственной политики). Прочные позиции в НАФТА и Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества явились тем фактором, который внес существенный вклад в заключение устраивающих США договоренностей по итогам Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ, и значимость данного фактора с высокой степенью вероятности сохранится и в будущем. В свою очередь, ЕС в последние десятилетия использует альтернативную стратегию, ориентированную не на воздействие на отдельные региональные блоки, а на развитие экономических связей с развивающимися странами как таковыми. Длительное время этой цели служили Ломейские соглашения; в настоящее время ЕС активно выступает с инициативой предоставления беднейшим странам беспошлинного доступа к рынкам экономически развитых стран (данное предложение, впрочем, по понятным причинам не нашло поддержки США и Японии на конференции ВТО в Сиэтле).

Возрастание роли регионов в политических процессах связано с трансформацией государственных и общественно-политических систем, международных и межнациональных отношений в мировом сообществе, которая стала наиболее интенсивной во второй половине ХХ века. Эксперты отмечают, что в первую очередь, это обусловлено изменением роли национального государства как политического актора. Оно становится неспособным с прежней эффективностью выполнять свои функции и вынужденно передавать значительную часть своих полномочий, с одной стороны, наднациональным организациям (например, Европейскому Союзу), а с другой – своим регионам. Это, в свою очередь, приводит к пересмотру государственного суверенитета в пользу интеграционных преобразований. Происходит это путем создания трансграничных регионов, а также, перераспределением управленческих функций в процессе делегирования политических полномочий от центра регионам.

А. Торкунов считает регионализм измерением многополярности. Он пишет, что при всей разноплановости, неодинаковых темпах развития и степени интеграции региональные группировки вносят дополнительные особенности в изменение геополитической карты мира. Более материализованным, по его мнению, является экономический регионализм в виде высокоинтегрированного Европейского Союза, других региональных образований различной степени интеграции – Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества, СНГ, АСЕАН, Североамериканской зоны свободной торговли, аналогичных образований, зарождающихся в Латинской Америке и в Южной Азии. Хотя в несколько измененном виде, но сохраняют свое значение региональные политические институты, например Организация латиноамериканских государств и другие. Они дополняются такими межрегиональными многофункциональными структурами, как североатлантическое партнерство и др.

Эту тенденцию развития международных отношений в последние годы, рост числа региональных торговых блоков, подчеркивают многие эксперты. Сейчас фактически каждая страна входит, по меньшей мере, в одну такую группировку. В последние 10 лет наряду с бурным количественным ростом наблюдаются также качественные изменения в характере договоренностей о региональной интеграции.

Процесс регионализации идет не только «вширь», но и «вглубь». Так, девяностые годы ХХ столетия ознаменовались оживлением процессов регионализации в большинстве стран-членов Европейского Союза. Углубление европейской интеграции и рост влияния наднациональных институтов власти Союза, а также необходимость совершенствования системы государственного управления для проведения более эффективной внутренней политики государств, ведет к постепенной децентрализации власти, к наделению региональных властей все большими полномочиями. Наряду с расширением полномочий регионов происходит становление новых, выборных органов регионального значения, призванных действовать совместно с центральными властями и по их примеру.

С другой стороны, наблюдаются и существенные качественные изменения в процессах сотрудничества и интеграции на глобальном, и особенно на региональном уровне. Для периода холодной войны в значительной степени было характерным сотрудничество, основанное на идеологических принципах. Это особенно проявлялось в военно-политической сфере; на региональном уровне – в поддержке сверхдержавами той или иной конфликтующей стороны.

С окончанием холодной войны эти принципы ушли в прошлое. Сегодня международное сотрудничество становится более сложным, комплексным феноменом. Оно строится на основе сложного переплетения интересов многих участников. Наряду с интеграцией в последние годы не менее интенсивно идут и дезинтеграционные процессы, - это подмечено многими авторами. Распались Советский Союз, Чехословакия, военно-политический и экономический союзы стран Восточной Европы. В ряде стран наблюдаются сильные сепаратистские тенденции: Молдова, Грузия, Сербия, Россия, Франция, (проблема Корсики), Канада (провинция Квебек). Проблемы схожего рода есть в Бельгии, Нидерландах, Испании.

Ряд исследователей объясняют все эти изменения действием процесса глобализации, трактуемого по-разному, в том числе и как: – всеобъемлющее развитие информационных и коммуникационных технологий, превращающих межгосударственные границы в прозрачные; – постоянно идущий исторический процесс, частным вариантом которого является географическое или экономическое освоение мира; – резкое увеличение количества и главное влияния на мировой арене ТНА.

В характеристиках процессов глобализации можно проследить наличие взаимосвязей между глобализацией и регионализмом. Очевидно, что масштаб и уровень социально-экономического развития государства влияет на возможные выгоды для него от процессов глобализации. Но и в самих странах тенденции глобализации вызывают не одинаковые последствия в различных регионах. Можно сказать, что еще до глобализации интернационализации общественных отношений на общемировом уровне наблюдалась интернационализация этих отношений на уровне региональном – «регионализация».

Внутриполитические регионы все чаще выходят на региональный уровень, игнорируя национальные границы, в том числе, например, в рамках ЕС, а порой пытаются действовать и на глобальном уровне, в то время как международные организации активно вовлекаются во внутренние проблемы государств, в частности при урегулировании конфликтов. Один из примеров этого является активная деятельность ЕС, НАТО в Косовском кризисе. В результате все менее актуальными становится прежняя, жесткая дихотомия: внешняя политика – внутренняя политика, а нередко вообще происходит путаница с «зонами ответственности».

В условиях глобализации сочетаются процессы концентрации-деконцентрации, централизации-децентрализации и делокализации-релокализации. Регионы различаются между собой уже не только по социально-экономическим параметрам, но также по «глокальному критерию» – включенности в глобальные потоки с одной стороны и развитию местной (в т. числе национально-культурной) самобытности – с другой. Развиваются взаимосвязи с региональными и глобальными партнерами на субгосударственном уровне, а не с государствами. Тем самым происходит оформление нового принципа территориальности без привычного разделения на «центры» и «периферии». По мнению американского исследователя Дж. Розенау в глобализирующихся регионах складывается партнерство, сотрудничество и «соуправление» (governance) между государственными и частными акторами (организациями предпринимателей, союзами работодателей, научно-исследовательскими учреждениями, общественными инициативами, некоммерческими, международными организации и т.д.).