Управление лесами и ведение лесного хозяйства
На начальном этапе институциональных реформ в лесном секторе, когда была осуществлена приватизация лесопромышленного производства, управление лесами было децентрализовано Основами лесного законодательства, передавшими в период 1993–1997 гг. основные функции по распоряжению лесным фондом административным районам. Такое политическое решение, не подготовленное ни в экономическом, ни в социальном плане, создало в лесном секторе условия для неконтролируемого доступа к лесным ресурсам и их хищнического использования. Положение спас только масштабный структурный и финансовый кризис лесной промышленности, которая в то время оказалась неспособной к активным действиям при получении прав на эксплуатацию лесных ресурсов.
Передача полномочий по управлению лесным фондом органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в условиях, когда лесной фонд остается федеральной собственностью, а, следовательно, с федеральных органов исполнительной власти не снимается ответственность за состояние лесного фонда и за доходность пользований в нем.
Передаваемые полномочия классифицируются в соглашении как делегируемые права на управление лесным фондом. Соглашения должны обязательно вместе с делегированием прав делегировать субъектам Федерации соответствующие обязательства, позволяющие в постоянном режиме контролировать ход исполнения последних.
К числу такого рода обязательств следует отнести:
1. Получение лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом;
2. Поступление лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом в федеральный бюджет;
3. Получение внебюджетных доходов от хозяйственного управления лесным фондом;
4. Выполнение лесохозяйственных работ по объемам;
5. Периодическая отчетность о состоянии лесного фонда по результатам исполнения переданных полномочий;
6. Инвестиции в развитие лесного сектора, в частности в строительство лесных дорог.
Только через механизм соглашений представляется возможным установить величину субвенций из федерального бюджета, сопоставив объем передаваемых полномочий с делегируемыми регионам обязательствами.
Для того чтобы установить величину субвенций из федерального бюджета при делегировании субъектам Федерации полномочий по управлению лесным фондом необходимо через лесное законодательство и нормативные акты Правительства РФ создать экономический механизм, в котором должны быть реализованы следующие положения:
1. Передаваемые полномочия подлежат обязательной экономической оценке дифференцированно по:
- государственным функциям,
- хозяйственным функциям.
2. Основу экономической оценки должны составлять нормативы затрат на исполнение полномочий в расчете на единицу запланированных результатов в хозяйственной деятельности или на ресурсные показатели лесного фонда при реализации функций государственного управления.
3. Величина субвенций должна рассчитываться исходя из нормативов затрат и фактически достигнутых показателей по управлению лесами и ведению в них хозяйственной деятельности с учетом выполнения обязательств, установленных соглашениями на передачу полномочий.
4. Для оценки результатов от реализации полномочий по управлению лесным фондом, переданных субъектам Федерации, должна быть законодательно установлена процедура постоянного контроля за исполнением переданных полномочий и приемки достигнутых результатов.
5. Подготовка соглашений на передачу полномочий по управлению лесным фондом субъектам Федерации, приемка результатов исполненных полномочий должны осуществляться федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным фондом.
Федеральный орган исполнительной власти по управлению лесным фондом должен иметь свои территориальные органы в субъектах Федерации, постоянно взаимодействующие в рамках установленных правовыми и нормативными актами процедур с органами государственной власти субъектов Федерации.
Особого рассмотрения среди передаваемых полномочий по управлению лесным фондом заслуживает делегирование субъектам Федерации прав по определению ставок лесных податей. На наш взгляд, в условиях, когда платежи за пользование лесным фондом переведены в статус неналоговых платежей, необходимо на законодательной основе установить распределение ответственности Федерации и субъектов Федерации в этой сфере, весьма чувствительной к таким явлениям как коррупция и нелегальная деятельность.
Федерация как собственник лесного фонда должна оставить за собой:
– разработку методики установления платежей за пользование лесным фондом,
– разработку положения по администрированию платежей за пользование лесным фондом,
– установление базовых ставок платежей за пользование лесным фондом,
– установление заданий субъектам Федерации по сбору платежей в качестве обязательств в соглашениях по передаче полномочий.
Базовые ставки платежей должны быть дифференцированы только по направлениям использования древесины и породам.
«Привязку» базовых ставок платежей к характеристикам лесного фонда, условиям его эксплуатации, обязательствам лесопользователей вести лесное хозяйство и осуществлять инвестиции должны будут выполнять органы государственной власти субъектов Федерации. В обязанности последних должен входить и сбор платежей, и их распределение по видам бюджетов в соответствии с соглашениями на передачу полномочий.
Институциональная организация государственного управления лесным фондом
Институциональная организация государственного управления лесным фондом зависит от:
1. Распределения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации в сфере государственного управления лесным фондом,
2. Организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов, осуществляющих функции хозяйственного управления лесным фондом,
3. Структуры органов федеральной исполнительной власти, выполняющих:
- правоустанавливающие функции,
- функции управления собственностью,
- охранные функции,
- надзорные функции.
Главными задачами территориального органа должны стать:
- выдача разрешительных документов на пользование лесным фондом, если лесное законодательство сохранит разрешительные процедуры осуществления лесопользований,
- постоянное взаимодействие с лесопользователями в области планирования и приемки лесохозяйственных работ, выполняемых на договорной основе,
- организация и проведение конкурсов и (или) аукционов на выполнение лесохозяйственных работ за счет бюджетных ассигнований (за исключением тех работ, которые выполняют арендаторы),
- контроль за результатами деятельности подрядных организаций, выполняющих лесохозяйственные работы,
- работа с местным населением и общественными организациями,
- ведение лесоохранной и противопожарной пропаганды.
Государственные коммерческие организации не могут осуществлять свою деятельность, арендуя лесной фонд или выполняя на его территории на договорной основе хозяйственные работы.
При наделении государственных коммерческих организаций правами, основанными на передаче им лесного фонда в хозяйственное ведение, значительная часть государственных функций будет исполняться этими организациями через включение этих функций в уставную деятельность. К таким функциям относятся:
- текущее и перспективное планирование хозяйственной деятельности,
- проектирование долговременных лесохозяйственных мероприятий (лесных культур, дорог, мелиоративных сооружений и т.п.),
- отвод лесосечного фонда,
- работа с местным населением и общественными организациями,
- лесоохранная и противопожарная пропаганда.
К функциям территориального органа федерального органа в области управления лесным фондом наряду с утверждением планов рубок и ведения лесного хозяйства для государственной коммерческой организации следует отнести:
- контроль за показателями плана рубок и ведения хозяйственной деятельности, выполняемого государственной коммерческой организацией,
- организация лесоустроительных работ,
- мониторинг лесного фонда,
- организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в лесном хозяйстве,
- взаимодействие с органами государственной власти субъектов Федерации в сере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесного фонда.
Хозяйственное управление лесным фондом в условиях его долгосрочной аренды
Долгосрочная аренда лесных участков с обязательным ведением лесного хозяйства предполагает передачу функций хозяйственного управления лесным фондом лесопользователям на основании договоров.
В этой системе лесопользования контракт на выполнение лесохозяйственных работ должен стать составной частью договора аренды лесного участка.
Органы государственного управления лесным хозяйством, являясь заказчиками лесохозяйственных работ, устанавливают арендатору через договор аренды задания по объемам работ и их качественным показателям.
Арендатор проводит бизнес-планирование, на основании которого составляется план лесохозяйственных работ на каждые последующие пять лет или до окончания срока аренды.
Ведение лесного хозяйства включает в себя следующие мероприятия, реализуемые через договора аренды: охрана лесов от пожаров, охрана лесов от вредителей и болезней, воспроизводство лесов, включающее мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению, рубки ухода за лесом
Договор аренды должен установить обязательства и процедуры по проектированию и технической приемке лесохозяйственных работ.
Приемка законченных лесохозяйственных объектов, работ и услуг – это оценка соответствия требованиям нормативно-технической документации.
Результаты приемки оформляются актом приемки законченных лесохозяйственных объектов, работ и услуг с приложением ведомости аттестации (приемки) законченных лесохозяйственных объектов, работ и услуг. Ведомость, прилагаемая к акту приемки, является необходимым документом, оформляемым для оплаты в соответствии с установленными договорными ценами.
Эта организация построена на экономических отношениях между государством и частным лесным бизнесом, обеспечивающих устойчивое ведение лесного хозяйства при финансовой ответственности обоих сторон.
Органы государственного управления лесным хозяйством становятся заказчиками лесохозяйственных работ, устанавливая в договоре аренды задания на их исполнение по объемным и качественным показателям.
Контрактная организация лесохозяйственных работ нужна в первую очередь лесовосстановлению, объемы и качество которого определяют главную ответственность государства как собственника лесного фонда.
Для контрактной организации лесовосстановительных работ в системе арендного лесопользования необходимо:
1. Разработать и утвердить стандарты качества на законченные объекты лесовосстановления с производственным циклом, обеспечивающим перевод молодняков, создаваемых содействием естественному возобновлению и посадкой лесных культур, в хозяйственно ценные насаждения.
2. Разработать и утвердить положение по планированию затрат и установлению цен на законченные объекты лесовосстановления.
Основой цены на законченные объекты лесовосстановления будет нормативная себестоимость их создания, включающая в себя технологическую себестоимость и накладные расходы. Прибыль как составная часть цены должны устанавливаться исходя из отраслевых норм рентабельности в лесопромышленном производстве, чтобы сделать лесохозяйственное и лесопромышленное производства равновыгодными для хозяйствующих субъектов.
3. Разработать и утвердить порядок финансирования законченных объектов лесовосстановления за счет платежей за пользование лесным фондом.
При финансировании лесовосстановления через оплату законченных объектов радикально изменится отношение лесопользователей к выполнению лесовосстановительных работ. Эта деятельности перестанет быть для лесопользователей своего рода дополнительной финансовой нагрузкой или обременением, как это принято называть в существующей практике арендных отношений.
Лесовосстановление, ориентированное на создание законченных объектов, будет такой же предпринимательской деятельностью, как и лесозаготовки с той лишь разницей, что цикл производства в лесовосстановлении длиннее и оплата производится за счет бюджетных средств.
Бизнес-планирование лесовосстановительных работ позволит лесопользователям находить такие технологические и организационные решения, комбинируя естественное лесовосстановление с посадкой лесных культур, которые обеспечат им получение нормативной (заложенной в цену законченных объектов) прибыли, а в ряде случаев и прибыли, превышающей норматив.
Хозяйственное управление лесным фондом на базе государственных коммерческих организаций
Существующие правовые положения деятельности унитарных предприятий позволяют использовать организационно-правовую форму государственных коммерческих организаций для ведения лесного хозяйства, т.е. для выполнения всех хозяйственных функций, которые в настоящее время осуществляют лесхозы.
Уставными видами деятельности унитарных предприятий в целях удовлетворения государственных потребностей должны быть:
1. Лесохозяйственные работы, мероприятия и услуги: отвод лесосек по рубки главного пользования; отвод лесосек под рубки промежуточного пользования; рубки промежуточного пользования; прочие лесохозяйственные рубки; разрубка и расчистка квартальных просек, установка и ремонт межевых знаков; очистка леса от захламленности; строительство дорог лесохозяйственного назначения.
2. Лесозащитные работы: наземные меры борьбы; истребительные авиационные меры борьбы по проектам; истребительные наземные меры борьбы по проектам.
3. Гидролесомелиоративные работы и мероприятия: осушение лесных площадей; устройство оросительной сети; ремонт и содержание осушительной и оросительной сети; устройство простейших гидротехнических сооружений.
4. Лесовосстановительные работы, мероприятия на землях лесного фонда: посев леса с предпосевной обработкой почвы; посадка леса с предпосадочной обработкой почвы; дополнение лесных культур; уход за лесными культурами; подготовка почвы под питомники, лесные культуры, плантации и школы будущего года; содействие естественному возобновлению леса; террасирование крутых склонов; выращивание стандартного посадочного материала; заготовка лесных семян; приобретение семян и посадочного материала и т.д.
5. Мероприятия по охране лесов от пожаров: устройство противопожарных барьеров; уход за противопожарными барьерами; строительство дорог противопожарного назначения; ремонт дорог противопожарного назначения; организация и содержание пожарно-химических станций, пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря, пожарных вышек и мачт; ремонт и содержание радио и телефонной связи; наем временных пожарных сторожей; содержание мототранспортных средств и лошадей, закрепленных за лесной охраной; благоустройство территории; создание и ремонт противопожарных водоемов и вертолетных площадок.
При определенных условиях государственное лесохозяйственное предприятие может получить разрешение на проведение рубок главного пользования своими силами или привлекая для этих целей контрактников.
Помимо работ (услуг), выполняемых для государственных нужд на территории лесного фонда, предприятие имеет право на:
1. Работы по защитному лесоразведению на землях сельскохозяйственного назначения, водного фонда, транспорта и землях других категорий на основании договора.
2. Проведение лесохозяйственных мероприятий в лесах, не входящих в лесной фонд, на основании договора.
3. Производство и реализацию товаров народного потребления.
4. Заготовку, переработку и реализацию продукции побочного пользования лесными ресурсами.
5. Выращивание и реализацию сеянцев и саженцев древесно-кустарниковых пород (в том числе декоративных и плодово-ягодных).
6. Выращивание, переработку и реализацию продукции сельскохозяйственного производства.
7. Переработку древесины и реализацию продукции от рубок ухода, санитарных и прочих рубок.
Учитывая специфику деятельности государственных унитарных лесохозяйственных предприятий, деятельность которых будет направлена на достижение преимущественно экологических и социальных целей, целесообразно принять специальный закон, меняющий налоговые отношения их (предприятий) с бюджетами.
По аналогии с малым бизнесом целесообразно ввести один налог с оборота, отменив все другие налоговые отчисления.
Вместе с тем, очевидным будет и то, что правовые нормы, регламентирующие условия создания и деятельности унитарных предприятий, накладывают большое количество ограничений на выполнение функций хозяйственного управления лесным фондом в части реализации экономического интереса в полном и комплексном использовании лесоресурсного потенциала.
Опыт успешного реформирования государственной естественной монополии на железнодорожном транспорте через создание открытого акционерного общества подтверждает возможность следовать этому опыту для создания новой институциональной организации хозяйственного управления лесным фондом. На этом пути возможны два варианта.
Для того, чтобы хозяйственное управление лесным фондом отвечало требованиям международно-признанных критериев и индикаторов устойчивого развития, должен быть создан финансовый механизм, гарантирующий как поступление средств на воспроизводство, охрану и защиту лесов, так и их целевое использование под контролем государства. Этот механизм должен быть органически встроен в процедуры администрирования платежей за пользование лесным фондом, обеспечивающие постоянный диалог в этой сфере между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации и бизнеса.