geolike.ru

Характеристика региональной политики ЮАР

История регионального развития

 Древнейшими обитателями территории ЮАР были готтентоты и бушмены. Задолго до прихода европейцев на территорию ЮАР обитали народы Банту.

Европейская колонизация была начата голландской Ост-Индской компанией. Постепенно расширяя пределы колонии, европейские, главным образом голландские, колонисты — буры — истребляли или оттесняли в пустынные районы бушменов и готтентотов, захватывали их скот, создавали хозяйства, основанные на труде обращенных в рабов готтентотов и рабов, привезённых из Западной Африки, стран Азии, с Мадагаскара. На рубеже 18 и 19 вв. Капская колония была захвачена Великобританией, за которой она была закреплена решением Венского конгресса 1814—15.

Борьба африканских народов против колониальных захватов началась в 17 в. с выступлений независимых готтентотских племён и восстаний рабов. С 70-х гг. 18 в., после того как Капская колония расширилась на Восток до земель народа коса, и до начала 80-х гг. 19 в. продолжались войны и вооруженные столкновения между коса и Капской колонией.

Противоречия между бурами и английскими властями, а также отмена в 1834 рабства, на котором основывалось хозяйство буров, привели в конце 30-х гг. 19 в. к массовому уходу буров-фермеров из Капской колонии на Север и основанию в глубинных районах Южной Африки нескольких бурских республик. “Одна из них — Наталь — была в 1843 аннексирована Великобританией; остальные в 50-х гг. объединились в Оранжевое Свободное государство и Южно-Африканскую Республику (Трансвааль), которые были признаны английским правительством”.

С 70-х гг. 19 в. началось быстрое капиталистическое развитие ряда районов страны, главным образом Капской колонии и Трансвааля.

“Притязания европейских держав на Южную Африку усилились в связи с открытием в конце 60-х — середине 80-х гг. крупнейших месторождений алмазов к Западу от Оранжевого Свободного государства и золота в Трансваале”. Алмазно-золотой бум, привлекший крупные капиталы и вызвавший широкую иммиграцию европейцев, обусловил рост горнодобывающей промышленности, торговли, строительства железных дорог.

В антиколониальном движении получали распространение новые формы борьбы. Возник ряд организаций индийского населения: первая из них — Индийский конгресс Наталя — была создана в 1894 по инициативе М. К. Ганди, который жил в Южной Африке в 1893—1914. В 1902 метисы Кейптауна образовали Африканскую политическую организацию, сыгравшую большую роль в развитии политического самосознания метисов и африканского населения.

В 1924 к власти пришла Националистическая партия, которая “осуществила программу усиления дискриминации всего небелого населения страны. Законы и циркуляры 1924—26 о "цивилизованном труде" устанавливали "цветной барьер" в промышленности”; африканцы официально отстранялись от большинства работ, требовавших определённой квалификации. Тяжёлое положение африканцев ещё более усугубилось в годы мирового экономического кризиса 1929—33.

В годы 2-й мировой войны (1939—45) ускорилось промышленное развитие страны; промышленность ЮАС удовлетворяла нужды не только своей армии, но и английских вооруженных сил. Укрепился африканерский капитал, особенно в обрабатывающей промышленности. В период войны окрепло профсоюзное движение. Возросло влияние компартии и других демократических организаций. В 1944 АНК принял развёрнутую программу своих действий — Билль о правах. Резкое усиление реакции началось с приходом в 1948 к власти Националистической партии.

Расовая дискриминация, лишение небелого населения всех прав явились одной из особенностей развернувшегося процесса формирования ЮАС как малой империалистической державы. После 2-й мировой войны в стране ускорилось развитие местной монополистической буржуазии; одной из экономических основ её господства стал обширный государственно-монополистический сектор промышленности. В 1948 Националистическая партия официально провозгласила политику Апартхейда, что вело к дальнейшему усилению как капиталистических, так и докапиталистических форм эксплуатации небелого населения. Империалистическое южноафриканское государство устанавливает для неевропейцев уровень заработной платы и продолжительность рабочего дня, "барьеры" на пути приобретения профессий, вводит завуалированные формы принудительного труда, осуществляет принудительную регулярную замену рабочей силы, применяет другие меры внеэкономического принуждения. В результате в социально-экономическом и политическом развитии страны сочетаются черты, характерные как для современного империалистического государства, так и для колонии.

Политика апартхейда вызвала резкий протест передовых сил страны. В 1955 создан Южно-Африканский конгресс профсоюзов, отвергающий принцип расовой дискриминации. В 1955 было созвано наиболее представительное в истории страны собрание — Конгресс народов Южной Африки, на котором принята общая программа — Хартия свободы, содержащая требование полной ликвидации расовой дискриминации и проведения широких демократических и социально-экономических преобразований. Созыв Народного конгресса и принятие Хартии ознаменовали создание союза всех прогрессивных организаций, отстаивающих подлинные интересы всех расовых групп, населяющих страну.

Правительство ЮАС 31 мая 1961 провозгласило страну Южно-Африканской Республикой (ЮАР). После провозглашения ЮАР антидемократический характер правительственного курса усилился. Власти проводили политику, направленную на возрождение и закрепление межплеменных барьеров. “На основании закона "О самоуправлении банту" (1959) в 60—70-х гг. на базе резерватов, занимавших менее 13% всей территории страны, были образованы по этническому признаку бантустаны (всего – 10) для коса, зулу и других народов, в которых возрождалась власть вождей и старейшин. Правительство ЮАР объявило о предоставлении "независимости" бантустанам Транскей (1976) и Бофутатсвана (1977)”, намереваясь в будущем распространить эту практику и на другие бантустаны. В соответствии с законодательством ЮАР провозглашение "независимости" бантустанов предполагает принудительное предоставление африканцам гражданства того или иного бантустана и лишение их гражданства ЮАР. "Независимость" Транскея и Бофутатсваны не получила международного признания.

70-е гг. ознаменовались ростом забастовочной борьбы трудящихся ЮАР против расистского режима. В конце 1980-х – начале 1990-х годов ЮАР встала на путь постепенного отказа от политики апартеида. Этот курс правительства был в значительной степени вынужденным: экономическое положение страны значительно ухудшилось, не в последнюю очередь из-за экономических санкций, предпринятых странами ЕС, США и других государств с целью оказания давления на власти ЮАР.

3 сентября 1984 вступила в силу новая конституция ЮАР, которая предусматривала создание трех палатного парламента. Палаты формировались на расовой основе, их полномочия были неравноценны.

Главной была палата, избираемая белыми, палаты, избранные азиатским и цветным населением, играли подчиненную роль. По-прежнему из политической жизни ЮАР были исключены африканцы, составлявшие три четверти населения страны. Пост премьер-министра был упразднен, и его функции перешли к президенту. В октябре 1996 Конституционное собрание одобрило новую конституцию ЮАР, которая вступила в силу 4 февраля 1997. Честь создания этого документа принадлежит Рольфу Мейеру и Сирилу Рамафозе. Одной из важнейших частей конституции стал «Билль о правах», в основу которого лег одноименный американский документ.

Новый президент Мбеки (с 1998года) расширил политическую и социальную базу правительства – в его состав вошли члены оппозиционных партий, представляющие все расовые и этнические группы страны.

В 2005 ВВП составил 527,4 млрд. долл. США, его рост – 5%. В том же году инвестиции составили 17,9% от ВВП, а инфляция – 4,6%. 2003–2005 наблюдается снижение экспорта и сокращение рабочих мест. Безработица в 2005 составила 27,8%. Повышение курса национальной валюты привело также к снижению доходов в горнодобывающей промышленности. Увеличился разрыв в доходах различных слоев населения. Доля среднего класса в 2004 составила 7,8% (в 1994 – 3,3%). Более 50% из 7,5 тысяч долларовых миллионеров в Африке – южноафриканцы.

“Экономическая политика правительства была направлена на дальнейшую либерализацию экономики, привлечение иностранных инвестиций, а также борьбу с бедностью. В 2005 создан специальный фонд в 42 млрд. рандов для выдачи кредитов малообеспеченным южноафриканцам под строительство жилья.”

Политика африканизации активно проводилась не только в отношении изменения расового состава законодательных и исполнительных органов власти, но и в сфере экономики – чернокожие бизнесмены все чаще возглавляют частные компании и банки, белые граждане вытесняются из некоторых сфер предпринимательства.

Правительство пыталось разработать комплекс мер по ликвидации безработицы и борьбе с преступностью. В апреле 2005 принят закон о борьбе с терроризмом.

В ноябре 2005 создана новая Комиссия по борьбе с коррупцией. В рамках кампании по борьбе с коррупцией в 2004–2005 были уволены 66 чиновников министерства внутренних дел ЮАР.

Законодательная основа

 Согласно Конституции страны, принятой Парламентом 8 мая 1996 г., ЮАР унитарная республика с элементами федерализма. По Конституции 1996 г. в ЮАР установлена форма правления, не имеющая аналогов в мире. Ее можно охарактеризовать как "сверхпарламентскую республику".

Большинством стран мира в качестве официальной столицы ЮАР признана Претория, однако фактически в стране нет единого административного центра: органы исполнительной власти расположены в Претории, парламент — в Кейптауне, Верховный суд — в Блумфонтейне. Это связано с тем, что изначально ЮАР была федеративным государством, соответственно, при образовании Южно-Африканского Союза (из британских владений со столицей в Кейптауне, Оранжевого свободного государства со столицей в Блумфонтейне и Южноафриканской республики (Трансвааля) со столицей в Претории) органы власти были распределены по столицам вошедших в его состав государств.

В ЮАР установлено три уровня управления: национальный, провинциальный и местный, каждый из которых имеет законодательные, исполнительные и судебные структуры.

Главой государства является президент, который избирается во время первого после выборов заседания Национальной ассамблеи из числа ее депутатов. Срок полномочий президента – 5 лет, он может быть избран на этот пост не более двух раз. Законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент, который состоит из Национальной ассамблеи (400 мест) и (НСП, 90 мест). Депутаты Национальной ассамблеи избираются на основе пропорционального представительства от провинций на 5-летний срок. Национального совета провинций выполняет функции сената, координирует деятельность всех регионов. Состав НСП: 54 постоянных представителей от провинций (по 6 от каждой из 9-ти провинций) и 36 альтернативных представителей (по 4 от каждой провинции).

Законодательная власть на общенациональном уровне принадлежит двухпалатному Парламенту, состоящему из Национального совета провинций (верхняя палата, 90 человек, избираемых по 10 от каждого провинциального законодательного органа) и Национального собрания (нижняя палата, 400 человек, избираемых на основе пропорционального представительства). Совместные заседания обеих палат Парламента образуют Конституционную ассамблею. Срок полномочия Национального собрания - 5 лет.

Высшей судебной инстанцией является Верховный суд во главе с верховным судьей. В состав Верховного суда входят апелляционный суд, провинциальные и местные суды. Каждый округ и район в пределах провинции располагает судом магистрата с четкой юрисдикцией в уголовных и гражданских делах. Состоящий из 11 членов Конституционный суд – высшая судебная инстанция по вопросам истолкования Конституции, ее защиты и проведения в жизнь ее статей.

Провинциальные органы власти:

В соответствии с действующей конституцией страны территория ЮАР разделена на девять провинций:

- Западный Кейп (население 4,3 млн. человек, территория 129 386 кв. км), административный центр – город Кейптаун;

- Восточный Кейп (7,0 млн. человек, 169 580 кв. км), город Бишо;

- Квазулу-Наталь (9,1 млн. человек, 92 100 кв. км), имеет два административных центра – г. Питермарицбург и г. Улунди;

- Северный Кейп (0,9 млн. человек, 361 830 кв. км), г. Кимберли;

- Свободное государство (2,8 млн. человек, 129 480 кв. км), г. Блумфонтейн;

- Северо-западная провинция (3,6 млн. человек, 116 320 кв.км), г. Мафикенг;

- Гаутенг (8,0 млн. человек, 17 010 кв. км), город Йоханнесбург;

- Мпумаланга (3,1 млн. человек, 79 490 кв. км), город Нелспрёйт;

- Лимпопо (5,7 млн. человек, 123910 кв. км), город Полокване (бывший город Питерсбург).

Провинции ЮАР отличаются друг от друга не только своими размерами. Это по своей сути разные миры, каждый из которых имеет ни на что не похожий климат, ландшафт, а зачастую и этнический состав населения.

Законодательная власть. Каждая из девяти провинций имеет свой законодательный орган – провинциальное собрание, куда избираются граждане, проживающие в этой провинции. В провинциальное собрание может входить от 30 до 80 депутатов. Они избираются всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Законодательный орган провинции уполномочен разрабатывать проект конституции провинции, которая должна соответствовать основным принципам конституции страны, а также избирать премьер-министра, главу правительства. Партии, чьи представители занимают не менее 10% мест в законодательном органе провинции, имеют право на пропорциональное количество постов в правительстве. Законодательные органы провинций в одних вопросах управления обладают всей полнотой власти, в других делят власть с центральным правительством.

Провинции могут иметь свою собственную конституцию, если она не противоречит основным положениям конституции страны.

Исполнительная власть. Главой провинциальной исполнительной власти является Премьер. Он избирается из состава провинциального собрания на первом после избрания заседании сроком на 5 лет. Премьер имеет право сформировать исполнительный совет провинции, состоящий из 10 человек.

Местные органы власти:

Законодательная власть на местах принадлежит муниципальным советам, в которые избираются жители муниципальных округов. Исполнительная власть на местах принадлежит муниципалитетам во главе с мэром.

Конституцией страны признается и гарантируется право на местное самоуправление. В каждой провинции предусмотрено создание палаты традиционных лидеров, а на национальном уровне – совета традиционных лидеров.

Неотъемлемой частью конституции страны является «Закон о правах человека», который гарантирует признание и защиту прав личности независимо от расы, пола, языка, культуры, религии и положения в обществе.

Конституция также гарантирует неприкосновенность частной собственности и равенство всех перед законом, равное право на участие в выборах и создание политических партий.

Разделение функций между центром и провинциями

 Внутри правительства четкость распределения функций и ответственности не является абсолютно критическим фактором, хотя без четкости намного тяжелее работать. В стране с многоуровневой системой власти (как ЮАР) бюджетная прозрачность означает как минимум ясность распределения функций в бюджетном процессе и ответственности разных уровней власти за исполнение бюджета.

В Южной Африке региональные правительства имеют очень мало налоговых полномочий, несмотря на то, что избираются отдельно от национального. Конституция ЮАР расписывает функции по определенным пунктам, которые исполняет не только национальное правительство, но и региональное. Тем не менее, это работает только в принципе. “Чтобы добиться от подотчетности эффекта повышения качества управления, организация практического распределения функций и ответственности не должна допускать разночтений и по принадлежности компетенции, и по отчетности за исполнение”.

Практическая организация управления в случае с ЮАР далека от прозрачности, несмотря на решение МВФ назвать ЮАР страной, достигшей значительных успехов в прояснении внутриправительственных отношений. Распределение затрат и налоговых полномочий между уровнями (сферами) власти устарело и запутанно. Чем же это объясняется?

Во-первых, «национальное и региональные правительства в ЮАР делят один пирог». Собственный доход (средства, которые провинция может собрать на своих доходных счетах. В расходах свыше этих средств деятельность провинции находится под контролем. Доход может поступать, например, от лицензионных сборов, налогов на азартные игры и от платы за пользование платными дорогами) провинции покрывает только около 5% расходов провинции. Пока провинции тратят 55-60% консолидированного национального бюджета. Если бы установившееся распределение затрат и функций различных уровней власти было понятно, отчетность за распределение общественных средств была бы возможной. Тем не менее, несколько факторов в распределении доходов и их соответствии затратам, усиливают асимметрию в налоговых полномочиях и несении затрат.

В Южной Африке решения о распределении доходов исходят из национального правительства. По Конституции Комиссия по финансам и налогам должна утверждать распределение доходов, но она никогда не имела достаточно влияния, чтобы выполнять функцию независимого совещательного органа. В бюджете 1996/97 были проигнорированы рекомендации КФН по вертикальному расщеплению (распределение дохода между сферами (уровнями) власти). По бюджету 1997/98 ее рекомендации о горизонтальном расщеплении (Распределение дохода между провинциями) также были оставлены в стороне и исключены в формулировке национального Департамента финансов. Изменение формулировок Департамента Финансов и последующие изменения означали также нестабильность принципов, на которых строится роспись доходов по провинциям. Следовательно, эти принципы более зависят от самих себя, нежели от требований прозрачности. Для бюджета 1999/2000 КФН даже не внесла своих рекомендаций в парламент. Неэффективность КФН означает недостаток независимого органа, который обладал бы достаточным авторитетом, чтобы обеспечить справедливое распределение. В итоге, правительства провинций теперь могут резонно возразить своим законодателям и населению, что они не ответственны за перерасход или недофинансирование в рамках своих полномочий.

Общенациональная политика, определение нормативов и стандартов находятся в совместном ведении, более того, обязывают правительства провинции тратить большую часть их бюджетов на общегосударственные нужды. Часто без какого-либо обеспечения. В результате, это означает, что хотя по Конституции провинции имеют приоритетные права в принятии бюджетных решений, на самом деле они контролируют только малую часть их бюджета. Это значит, что на практике провинции не несут предписанную Конституцией ответственность за расходование средств.

Во-вторых, неясны роли сфер правительства в вопросах совместного ведения. Вообще говоря, национальное правительство ответственно за политику, нормы и стандарты, а провинциальные – за исполнение функций. Настоящее положение вещей определяет исторически сложившаяся ситуация, и что это происходит во всех секторах. Хорошим примером служит образование: в 1998/99 бюджетном году национальный департамент не только взялся за снабжение провинций учебниками (что входит в компетенцию провинций), но и на какой-то период времени поддержал идею, что провинциям должно быть позволено определять соотношение ученик/учитель (компетенция национального правительства). Остается надеяться, что секторальное распределение участия в бюджетном процессе, включающее провинциальные правительства, в дальнейшем обеспечит большую прозрачность в вопросах целей этой политики и в том, как их достичь в условиях существующих проблем.

Несмотря на вышесказанное, было бы несправедливо не отметить попытки сделать ответственность провинций более четкой. Например, “Бюджетный Совет, где представлены все сферы и сектора, в данный момент обсуждает и заключает соглашения по вертикальному и горизонтальному распределению. Это должно предотвратить влияние лобби, требующих дополнительных расходов”.

Тарифы финансирования (MTEF) позволяют распределяющим органам национального и провинциального уровня планировать в рамках этих нормативов, не позволяя таким образом согласиться с предписаниями Бюджетного Совета, и вызывая затем множество споров по вопросам текущего финансирования при выходе за рамки утвержденного бюджета. Далее, “ЗУОФ (The Public Finance Management Amendment Bill) обязывает национальное правительство в вопросах реализации провинциальных бюджетов заключать меморандум, который устанавливает потенциальные величины. Это дает национальной законодательной власти (включая провинциальные палаты, где требуется) возможность ратифицировать проведение национальной политики на провинциальном уровне”. Наконец, реализация национальной сферой полномочий, определенных Статьей 100 (Статья закрепляет за национальным правительством право вмешиваться или отменять решения правительств провинций в национальных интересах. Министр финансов использовал это право, чтобы предоставить трем правительствам антикризисные условия для преодоления существующих и грозящих бюджетных проблем.), в случае с тремя провинциями заставила эти провинции принять урезанный бюджет и нести ответственность за его реализацию. Хотя это была экстренная мера, она установила прецедент явного несения провинциями ответственности за расходование средств.

Несмотря на улучшения в практике представлены такими нововведениями, как Бюджетный Совет, тарифы финансирования (MTEF) и четкая роспись подотчетности по ЗУОФ, дабы усилить конституционную силу распределения функций и ответственности, основные проблемы остаются нерешенными. Это позволяет сферам провинции избегать бюджетной ответственности. Эти проблемы вызваны отсутствием у провинций налоговых полномочий, соответствующих финансовой ответственности. Они также связаны с распределением доходных источников и результатом передачи общегосударственных расходов в ведение провинциальных бюджетов. Запутанность функций различных сфер в вопросах совместного ведения препятствует развитию отчетной прозрачности по вопросам финансовой политики и эффективности затрат. Опираясь на эти сведения, можно оценить Южно-Африканскую систему, как слабую в вопросах ясного распределения функций и ответственности на провинциальном уровне.