Эффективность природопользования
Эффективность природопользования является основой экономики России, рациональное использование которой способно на ближайшие десятилетия обеспечить развитие других видов производства и непроизводственной сферы. Принципиальная значимость создания системы эффективного использования природных ресурсов подчеркнута в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год (26 мая 2004 года). В частности, акцентировано внимание на необходимости формирования "прозрачных, некоррупционных условий доступа к ним, например, с помощью аукционов" и перехода "от административных разрешений к полноценным договорам – с четким определением прав и ответственности, как государства, так и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений".
За последние 10-15 лет в стране сформировалась достаточно обширная и полная законодательная база в сфере природопользования, что в целом позволило обеспечить функционирование и переход к рыночным методам хозяйствования в этой сфере экономики России.
Вместе с тем кардинальные и быстрые изменения в системе общественно-экономических отношений, в том числе в области природопользования, диктуют и новые требования к нормам правового регулирования, которые должны быть в полной мере адекватны задачам и перспективам развития природного комплекса, связанным прежде всего с повышением эффективности использования природных ресурсов.
В связи с этим в последние годы началась работа по значительному обновлению природно-ресурсного законодательства. Так, в 2001 году был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации, в 2002 году – новая редакция Федерального закона “Об охране окружающей среды”. Внесены или готовятся изменения в другие законодательные акты.
В ходе налоговой реформы проводится замена системы платежей за пользование природными ресурсами на налогообложение. С 2002 года введен налог на добычу полезных ископаемых, который стал одним из основных источников доходов федерального бюджета, с 2004 года - сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, с 2005 года – земельный налог и водный налог.
Важным этапом совершенствования законодательства в области использования природных ресурсов стал 2004 год. Одним из значимых событий, которое будет оказывать большое влияние на формирование отношений в системе природопользования, стало законодательное установление нового разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В соответствии с ним наиболее существенный объем полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами сосредоточен на федеральном уровне, где должны приниматься решения об их использовании в интересах всего государства. Так, отменен так называемый принцип "двух ключей", который предусматривал предоставление в пользование участков недр совместным решением органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Возобновлена практика предоставления права пользования недрами только по результатам аукционов. В ноябре 2004 года Правительством Российской Федерации была рассмотрена и принята за основу "Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России до 2020 года".
Приняты новые главы Налогового кодекса Российской Федерации – "Водный налог" и "Земельный налог". В конце 2004 года принят Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", которым устанавливается система управления и государственного контроля в этой сфере, регулируются отношения собственности на водные биоресурсы, порядок получения разрешений на их добычу, а также вопросы рыболовства, сохранения водных биоресурсов и среды их обитания. Работа по подготовке и принятию этого закона велась около десяти лет, и в принятом варианте удалось исходя из интересов государства, в основном согласовать позиции всех субъектов законотворческой деятельности и представителей отрасли.
Последовательно реализуется принцип использования доходов от природопользования в интересах развития всех регионов Российской Федерации. В этих целях предусмотрена полная централизация в федеральном бюджете водного налога, платежей за пользование лесным фондом (в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), увеличение до 95% централизации налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти и газового конденсата. Год назад были полностью централизованы налог на добычу полезных ископаемых при добыче природного газа и сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Важнейшими направлениями законодательной работы на ближайшую перспективу с точки зрения реализации поставленных задач является завершение подготовки и принятия новой редакций Федерального закона “О недрах” и Лесного кодекса Российской Федерации.
В ФЗ "О недрах" должны быть решены проблемы развития в сфере недропользования гражданско-правовых отношений, повышения инвестиционной привлекательности недропользования в Российской Федерации и формирования более прозрачной системы взаимоотношений государства и бизнеса. В связи с этим предусматривается переход на аукционную форму предоставления прав на пользование недрами и на договорную форму лицензирования, предоставление так называемых "сквозных" лицензий (за первооткрывателем месторождений закрепляются права на его разработку), а также либерализация предоставления прав на разработку месторождения по факту его открытия. Однозначно и четко в новом законе должны быть прописаны критерии для изъятия государством лицензий либо расторжения договоров, положения о свободном обороте прав пользования недрами, о собственности на геологическую информацию и правила раскрытия и передачи в частные руки.
Принципиальное значение имеет четкая регламентация в законопроекте всех стадий работы компаний, действующих в сфере недропользования, как с точки зрения обязательств и ответственности перед государством, так и с точки зрения защиты их прав. Все эти нормы призваны снизить инвестиционные риски и минимизировать неопределенность во взаимоотношениях между государством и недропользователями и защитить права инвестора, в частности, в области поиска и разведки полезных ископаемых. Важным направлением является создание достаточных правовых норм для обеспечения развития и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ), а также решения вопросов, связанных с устойчивым и достаточным финансированием геологоразведочных работ[4].
Важной и сложной задачей остается дифференциация налогообложения при пользовании природными ресурсами, прежде всего при добыче природных углеводородов. В настоящее время по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче нефти установлена единая налоговая ставка, не учитывающая природные качества и условия добычи месторождений.
В таком виде налог выполняет главным образом только фискальные функции (изъятие в доход государства части природной ренты), и не стимулирует рациональное использование минерально-сырьевой базы и полноту отработки разрабатываемых месторождений, ввод в эксплуатацию малых месторождений и т.д. Компании, добывающие нефть из низкорентабельных, истощенных и низкопродуктивных месторождений, поставлены в гораздо более худшие экономические условия, чем крупные нефтяные компании, имеющие лицензии на значительные запасы сырья. С одной стороны, это привело к банкротству и ликвидации многих мелких и средних нефтедобывающих предприятий, с другой – к интенсификации добычи из наиболее рентабельных высокодебитных скважин с одновременным снижением уровня их выработки, росту числа бездействующих скважин.
В то же время дифференциация налога на добычу полезных ископаемых по природным горно-геологическим и технико-технологическим условиям разработки месторождений позволит обеспечить более рациональное использование минерально-сырьевой базы, справедливое налогообложение, расширение налоговой базы за счет ввода новых участков, будет стимулировать отработку низкорентабельных и истощенных месторождений.
В текущем году предусматриваются доработка и принятие Лесного кодекса Российской Федерации. Лесная отрасль в России всегда являлась одной из ведущих, но в последние годы находится в состоянии стагнации и по своим показателям в значительной степени отстает от других стран, обладающих значительными лесными ресурсами. Ухудшается экологическая характеристика лесов. Снижается доля отраслей лесного комплекса в валовом общественном продукте (ВВП) страны.