Государственное устройство Австралии
Австралия представляет собой федеративное государство, образованное 1 янв. 1901 г. (тогда же была принята Конституция страны) из шести английских колоний. Расположена на материке Австралия, острове Тасмания, а также ряде мелких прибрежных островов.
В административном отношении Австралия представляет собой федерацию из шести штатов (Квинсленд, Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия, Западная Австралия, Тасмания) и двух территорий (Северная и Австралийская столичная). Каждый штат и территория имеют свой парламент и правительство.
По государственному устройству Австралия конституционная монархия. Формально главой государства является королева Великобритании, представленная в стране генерал-губернатором, назначаемым по рекомендации австралийского правительства. В сферу его полномочий входят созыв, продление сроков полномочий и роспуск федерального парламента, назначение премьер-министра и членов правительства, утверждение принятых федеральным парламентом законов, назначение судей высших судебных инстанций, руководство вооруженными силами. Каждый из шести австралийских штатов имеет своего губернатора, который имеет аналогичные полномочия в пределах данного штата.
Высший законодательный орган Австралии – федеральный парламент, состоящий из Палаты представителей (нижняя палата) и Сената (верхняя палата). Главную роль в осуществлении законодательных функций парламента играет Палата представителей, состоящая из 148 депутатов, избираемых всеобщим тайным голосованием на 3 года. Партия (или коалиция партий), имеющая большинство в Палате представителей, формирует правительство. Премьер-министром может быть только член Палаты представителей, а министрами – депутаты какой-либо из обеих палат парламента. Партия (или коалиция партий), стоящая в Палате представителей на втором месте по числу депутатов, является официальной оппозицией, а ее лидер – лидером оппозиции. Во главе Палаты представителей стоит спикер. Он председательствует на заседаниях, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, порядком дебатов. Сенат, согласно Конституции, призван «контролировать» решения Палаты представителей. Он состоит из 76 депутатов (по 12 сенаторов от каждого штата и по 2 сенатора от каждой территории), избираемых сроком на 6 лет. Половина состава Сената переизбирается каждые три года.
Деятельность федерального парламента Австралии во многом определяется работой парламентских комитетов – органов, задача которых состоит в детальном изучении тех или иных вопросов и выработке по ним соответствующих предложений и решений. Одни из комитетов являются постоянными, другие создаются на срок рассмотрения конкретных проблем. В федеральном парламенте функционируют комитеты Палаты представителей и Сената, а также объединенные комитеты, состоящие из представителей обеих палат. Обычно один депутат входит одновременно в состав нескольких комитетов. Наиболее важными считаются объединенные комитеты – по внешней политике, обороне и торговле; безопасности и разведке парламентской процедуре; борьбе с организованной преступностью; госрасходам, а также сенатские комитеты – по общественным работам; делам социальных служб; по проблемам занятости, образования и подготовки кадров; окружающей среде; проблемам аборигенов.
Исполнительная власть осуществляется федеральным правительством, формируемым из представителей партии парламентского большинства или коалиции. Все члены правительства должны быть членами парламента. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (и через него перед электоратом) за свою деятельность. Создаваемый в рамках федерального правительства кабинет министров является основным органом правительства, формирующим его политику. Кабинет министров возглавляется премьер-министром и состоит примерно из половины членов правительства.
В Австралии соблюдается незыблемость федеральной Конституции. Из 46 референдумов, проведенных с целью внесения в нее тех или иных изменений, лишь в шести случаях избиратели дали согласие на это. Причем за изменение Конституции должно проголосовать подавляющее большинство избирателей в четырех из шести австралийских штатов. До вынесения вопроса об изменениях в Конституции страны на общенациональный референдум решение об этом должно быть принято подавляющим большинством членов Палаты представителей и Сената федерального парламента.
Все австралийские штаты и территории имеют свои собственные Конституции, внесение в них тех или иных изменений является прерогативой парламентов штатов и территорий. Парламенты штатов Новый Южный Уэльс, Виктория, Западная Австралия, Южная Австралия и Тасмания состоят из двух палат. Нижняя палата называется Законодательной Ассамблеей (в штатах Южная Австралия и Тасмания – просто Ассамблеей), верхняя палата парламентов упомянутых штатов называется Законодательным советом. В штате Квинсленд, Северной территории и в Австралийской столичной территории действует однопалатный парламент, который называется Законодательной Ассамблеей.
В целом в Австралии существует три уровня власти – федеральная, администрация штатов и территорий и местная власть – руководство городов и других небольших административных делений (в настоящее время насчитывается около 680 «местных правительств»). Распределение полномочий между указанными управленческими структурами определяется Конституцией Австралии. В соответствии с ней, в ведении федеральной власти находятся вопросы обороны, внешней политики и торговли, финансов, включая взимание налогов, пенсионного и другого социального обеспечения, занятости, иммиграции, таможни, выдачи загранпаспортов, контроля за радио и телевещанием. Полномочия администраций штатов и территорий ограничиваются сферами здравоохранения и образования, дорожным строительством, системой поддержания правопорядка, лесным хозяйством, регистрацией автотранспорта и противопожарным обеспечением. Местная власть в основном осуществляет контроль по поддержанию порядка в масштабах отдельных городов и областей.
В соответствии с Конституцией все три уровня власти обладают широкой автономией и полномочиями, однако действуют в тесной взаимосвязи, что практически исключает возникновение каких-либо серьезных разногласий или конфликтных ситуаций. Существует практика ежегодных встреч премьер-министра с премьерами штатов и главными министрами территорий, текущие вопросы решаются членами Сената федерального парламента, представляющими в нем соответствующие австралийские штаты и территории. Законы, принимаемые федеральным парламентом, обязательны к исполнению на всей территории страны и имеют доминирующую силу над законодательствами штатов и территорий. В силу предоставления федеральным правительством широкой финансовой помощи штатам и территориям, в первую очередь в виде отчислений от сбора налогов, оно имеет возможность достаточно широко участвовать в экономической и других областях развития штатов и территорий. Все спорные вопросы между федеральной властью и властями штатов и территорий, а также администрацией на местах решаются в Федеральном суде (в основном это касается находящихся на рассмотрении федерального парламента законопроектов) и Верховном суде Австралии – высшей судебной инстанции страны.
С начала 90-х гг. в Австралии развернулось движение по изменению государственного устройства и введению в стране республиканской формы правления. В феврале 1998 г. в г. Канберре прошел Конституционный конвент, большинство делегатов которого проголосовало за преобразование Австралии в республику. На ноябрь 1999 г. был запланирован общенациональный референдум, в ходе которого австралийцы определят свое отношение к этому вопросу. В случае преобразования Австралии в республику она сохранит свое официальное название Австралийский Союз, а также останется членом Британского Содружества. Главой государства будет тогда президент.
Федерализм
О системе госуправления в штатах и территориях.
Австралия является федеративным государством, парламентской монархией, которая в административном отношении подразделяется на шесть штатов. В Австралии существуют также две территории – Австралийская столичная территория и Северная территория, последняя из которых может быть преобразована в штат уже в 2001 г. Территории пользуются достаточной самостоятельностью и управляются главным министром территории и ее главным администратором, которые выполняют функции соответственно премьера штата и его губернатора.
Конституция Австралии вступила в силу с 1 янв. 1901 г. Она во многом заимствована из конституционной практики США и Великобритании.
Премьер-министр может предложить Генерал-губернатору распустить Палату представителей и назначить новые выборы в любое время. В Австралии существует всеобщее избирательное право для всех граждан, достигших 18 лет.
Каждый из шести австралийских штатов представляет собой самостоятельную административно-территориальную единицу с собственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В парламенте штата представлены представители правящей коалиции во главе с премьером, а также депутаты от оппозиции, что во многом повторяет парламентские традиции Великобритании.
В каждом австралийском штате также функционируют самостоятельные органы исполнительной власти – правительства штатов. Председатель правительства штата (премьер) избирается всеобщим голосованием сроком на три года, а в Западной Австралии – на четыре года. Премьер – лидер правящей партии в данном штате – является членом парламента штата, как правило, его нижней палаты. В компетенцию правительств австралийских штатов входят следующие вопросы: установление ставок налогообложения; разработка и представление на рассмотрение парламента бюджета штата; создание и совершенствование транспортной и дорожной инфраструктуры; земельные вопросы и вопросы инвестиционной политики; охрана окружающей среды и вопросы экологической политики; обеспечение правопорядка; вопросы государственного образования, здравоохранения, науки и культуры; рекомендации о предоставлении австралийского гражданства и иммиграции.
Помимо премьера штата, существует должность губернатора штата – представителя королевы Великобритании, которая формально является главой Австралийского государства. Губернатор утверждает принимаемые парламентом штата законы и постановления правительства штата. В ноябре 1999 г. в Австралии состоится референдум по введению республиканской формы правления. В случае, если его результаты будут в пользу установления в Австралии республики, то в перспективе должности генерал-губернатора Австралии и губернаторов штатов будут упразднены.
Вопрос о конституционной реформе и переходе Австралии к республиканской форме правления, когда во главе государства будет стоять гражданин Австралии, в течение последних пяти лет не сходит с повестки дня политических дискуссий в австралийском обществе. Австралийские политологи сходятся на том, что, если страна станет республикой, то скорее всего парламентской, а не президентской. На президента Республики Австралия будут возложены те же функции, которые выполняет в настоящее время генерал-губернатор. За австралийскими штатами и территориями закрепляется право самостоятельного определения своего статуса в новом государственном образовании – они могут оставаться конституционной монархией, если за это выскажется большинство их населения на референдуме. За преобразование страны в республику выступают 53-58% населения Австралии.
Судебная система. В каждом штате существует отдельная система судов, и Конституция Австралии признает как судебную власть штата, так и федеральную судебную власть. Верховный суд Австралии является последней инстанцией для апелляций по всем делам. Суды штатов наделены полномочиями принимать к рассмотрению дела, подпадающие и под федеральное законодательство. Назначение на судейские посты федерального уровня производится генерал-губернатором Австралии по рекомендации федерального правительства. Отстранение от должности судей федерального уровня на основании недостойного поведения или профессиональной непригодности производится лишь при обращении обеих палат парламента.
Согласно законодательству большинства штатов, судьи Верховного суда штата могут сниматься с поста губернатором штата при обращении парламента штата, даже без указания причин. Судьи более низкого уровня назначаются губернатором штата после длительных консультаций Генерального прокурора штата с соответствующим Верховным судьей. В соответствии с действующей Конституцией и нормативными актами штатов и территорий Австралии их судебная власть является трехступенчатой. Высшей судебной инстанцией австралийского штата выступает Верховный суд штата (территории). Через него проходят наиболее серьезные гражданские и уголовные дела. Второй ступенью являются окружные суды присяжных штатов и территорий. Эти суды рассматривают уголовные дела, а также ряд гражданских дел с суммой иска выше определенного предела. Суды штатов и территорий общего судопроизводства (магистраты) являются третьей ступенью в судебной иерархии. Они представлены мировыми судьями и рассматривают дела, связанные с мелкими правонарушениями, например, с хулиганством и нарушениями правил дорожного движения. Присяжные заседатели не принимают участия в работе этих судов.
Армия
Организация ВС строится на Законе об обороне от 1903 г., который регламентирует основные задачи вооруженных сил, их структуру, а также формы взаимодействия между федеральным правительством и высшим военным руководством. В Законе, в частности, указывается, что основной задачей вооруженных сил страны является обеспечение безопасности ее территории и прилегающего к Австралии региона. В структурном отношении австралийские ВС подразделяются на сухопутные войска, ВВС и ВМС. Общий контроль и административное управление ВС является компетенцией министра обороны, непосредственное руководство осуществляет командующий ВС, который считается главным военным советником министра обороны и федерального правительства в целом. В обязанность командующего входит предоставление регулярных отчетов о состоянии ВС и рекомендаций по их укреплению, реорганизации и т. п. При министре обороны действуют два комитета – Совет обороны и Комитет по вопросам обороны. В функции Совета обороны входит рассмотрение вопросов контроля и административного управления ВС. Комитет по вопросам обороны занимается обороной прилегающих территориях, а также в зоне «непосредственных военных интересов» страны. Они призваны вести наземные боевые действия, осуществлять разведку и наблюдение за противником, оказывать боевую поддержку ВВС и ВМС, а также гражданским властям в борьбе с различными «антинациональными проявлениями».
ВВС по своей технической оснащенности вполне соответствуют современным требованиям. Имеются планы закупок новых видов самолетов – истребителей, бомбардировщиков, вертолетов и другой авиатехники. ВМС нуждаются в кардинальном обновлении материальной базы. До конца 1999 г. на вооружение австралийских ВМС должно было поступить шесть новых подводных лодок класса «Коллинз», оснащенных самым современным оборудованием, реализация этого проекта превышает 5 млрд.австр.долл. Имеются планы закупить партию новых ракетоносцев, патрульных катеров, катамаранов для переброски австралийских войск в «горячие точки» АТР, минных тральщиков.
Суть новой военной доктрины Австралии состоит в существенном расширении задач ВС, что на деле означает возможность их участия, в случае необходимости, в операциях по «поддержанию порядка» в различных районах мира, и в первую очередь в АТР. В таких операциях австралийские контингента будут действовать в тесном контакте с военными подразделениями США. Руководство министерства обороны назвало новую доктрину «фундаментальным поворотом в военной стратегии Австралии».
Военное сотрудничество Австралии с США в наибольшей степени проявляется в фактическом управлении американцами несколькими разведывательными базами на австралийской территории. Эти базы были задействованы в операциях американцев в Персидском заливе против Ирака, а также играют ведущую роль в сборе различной развединформации. Планируется проведение австралийско-американских переговоров относительно создаваемой Вашингтоном в Азии системы ПРО для зашиты американских военных объектов в Японии и Ю. Корее.
Гражданство
В 1999 г. Австралия отметила 50-летие австралийского гражданства, введенное Законом о гражданстве 1948 г., первым актом в законодательной системе страны, регулирующим вопросы гражданства. Эта дата вернула на страницы печати тему двойного гражданства.
Закон о гражданстве, другие действующие законодательные акты не исключают полностью возникновения двойного гражданства у австралийских граждан. При этом законодательство предусматривает утрату австралийского гражданства при приобретении иного гражданства, если это приобретение явилось результатом намеренного действия, направленного на получение иностранного гражданства. В случае, если иностранное гражданство было получено ненамеренно (по рождению, в результате брака и т.д.), австралийское гражданство за лицом, как правило, сохраняется. Закон не ставит выход из прежнего гражданства условием приобретения австралийского гражданства и не отказывает в предоставлении своего гражданства по рождению по причине приобретения ребенком по рождению иного гражданства по тем или иным обстоятельствам. При добровольном, т.е. выраженном каким-либо действием со стороны австралийского гражданина, приобретении гражданства иностранного государства австралийское утрачивается, и это некоторые австралийцы рассматривают как дискриминацию.
Эта особенность местного законодательства породила широкое распространение практики двойного гражданства среди иммигрантов. Наиболее часто встречаются случаи второго гражданства Великобритании, Новой Зеландии, Ирландии. В 1997-98 гг. австралийское гражданство приобрели 112 тыс.чел. (в 1996-97 гг. – 108 тыс.чел.), из которых наиболее многочисленны группы из: Великобритании – 23 тыс. (27 тыс.), КНР – 21 тыс.(16 тыс.). Новой Зеландии – 8,7 тыс.(10 тыс.), Вьетнама – 4,7 тыс.(5 тыс.), Филиппин – 3,7 тыс.(3,8 тыс.), Индии – 3,3 тыс.(2 тыс.), государств, входивших в состав бывшей СФРЮ, – 3,1 тыс.(3 тыс.). Австралийское гражданство приобрели 481 (в 1996-97 гг. – 411) россиянин и 493 (484) гражданина бывшего СССР. Австралийский Совет по гражданству считает, что сейчас около 5 млн. жителей имеют двойное гражданство, т.е. почти каждый четвертый из 18,8 млн.чел., населяющих страну.
Очевидно, что любые изменения в законодательстве о гражданстве затронут значительные слои населения. Ведь, например, 34% жителей Сиднея рождены вне Австралии, в Мельбурне они составляют 31 %, в Перте – 33%, Брисбене, Аделаиде и Канберре – более 20%. Несколько меньше процент семей, где дома говорят на родном, а не английском языке.
Австралийское законодательство не предусматривает ограничений в правах граждан, имеющих двойное гражданство, за исключением, разве, права баллотироваться в члены парламента. Однако за пределами страны уже сейчас возникают коллизии с внутренним законодательством страны второго гражданства там, где государство признает за своим гражданином только свое гражданство и игнорирует австралийское. Подобные случаи имели место во Вьетнаме и КНР и выражались в том, что при задержании или осуждении таких граждан представителю австралийского консульства было отказано в допуске и оказании им консульской помощи. Аналогичная ситуация может сложиться и в отношении российского гражданина, австралийское гражданство которого не признается российским законом о гражданстве.
Снятие барьеров к приобретению австралийцами двойного гражданства и, соответственно, увеличение числа «двойных» граждан неминуемо повлекут рост подобных и других осложнений, вызванных несоответствием внутренних законодательств, которые до сих пор австралийская сторона пыталась урегулировать через двусторонние договоренности (например, с Вьетнамом). Однако главным аргументом «против» выдвигается не этот негативный аспект, который, как предполагается, компенсируют такие плюсы, как расширение возможностей австралийцев с двойным гражданством в странах второго гражданства и предоставление им равных с местными резидентами прав. Доводам об ослаблении национального суверенитета, вызванного устранениями торговых барьеров, расширением поля действия международного права, австралийские газеты единодушно противопоставили аргументы нравственного толка, связав вопрос гражданства не с юридическим статусом, а с темами семьи, работы, участия в общественной жизни.
Снятие ограничений к двойному гражданству неминуемо вызовет увеличение поступающих обращений по вопросам приобретения российского гражданства. Ожидать этого можно со стороны трех основных категорий австралийцев, желание приобрести российское гражданство которых сдерживается сейчас перспективой утраты их австралийского гражданства: многочисленной группы соотечественников и их потомков, выехавших в Австралию из Китая в 50-60-х гг., которых, по данным Русского благотворительного общества им. Иоанна Кронштадтского, в то время насчитывалось 7 тыс.чел.; австралийских граждан, состоящих в браке в россиянами; австралийцев, потомков российских иммигрантов послереволюционной и послевоенной волны.