Зарубежный опыт социальной защиты семей с детьми в России
Предпосылкой единства частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений служит тот факт, что социальное обеспечение в современных условиях строится на дилемме социальной солидарности и индивидуальной социальной ответственности. Солидарность поколений означает, что в системе обязательного социального страхования работающие платят за пенсионеров, безработных, больных из средств социально-страховых фондов. В системе государственной социальной помощи перераспределение средств в обществе в пользу нуждающихся лиц идет через государственный бюджет. Но и здесь прослеживается принцип солидарного социального обеспечения за счет общих поступлений налогов. Индивидуальная социальная ответственность в социальном обеспечении сопряжена с дополнительными добровольными системами социального обеспечения, которые сегодня практически во всех странах в той или иной мере являются необходимой составляющей общей системы социальной защиты населения. Принцип солидарности и всеобщности социального обеспечения (социальной справедливости) связан с относительными стандартами норм страховых выплат, социальных пособий и социальных преференций (льгот). Достижение более высокого уровня социального обеспечения связывается с индивидуальной предусмотрительностью лица и участием в дополнительных добровольных социально-страховых системах.
Как отмечалась у многих авторов, исторически социальное страхование как форма социального обеспечения связывается первоначально с добровольными системами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда, позднее с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала. Соответственно появляются обязательные формы социального страхования, когда государство законодательно обязывает определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. Таким образом, существующие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии обязательных и добровольных систем страхования. Эта дает основания утверждать, что обязательные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются как единая по существу схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения.
При этом каждая страна с учетом уровня социально-экономического развития, национальных традиций определяет соотношение обязательного и добровольного страхования. Так, например, «социальное страхование в Германии (модель Бисмарка), имеющее более чем столетнюю историю развития, строится на сочетании публичных и частных правовых начал, на сочетании обязательного и добровольного пенсионного страхования по отдельным видам социальных рисков».[6] Так, в настоящее время пенсионное обеспечение в Германии включает две взаимосвязанные системы:
1) обязательное пенсионное страхование, охватывающее не только наемных работников, но и государственных чиновников, лиц свободных профессий;
2) дополнительное добровольное пенсионное страхование (на уровне предприятий и индивидуальное пенсионное страхование). Обязательное пенсионное страхование основано на страховых взносах и обеспечивает увязку пенсии с заработком, ориентировано на замещение заработной платы в высоких соотношениях к пенсии (60-70%). Дополнительная пенсионная система основана на добровольных договорных началах. Так, на предприятиях существуют: пенсионное обеспечение в виде прямого страхования на основании договора между работником и работодателем и пенсионное обеспечение через независимые учреждения социального страхования (страховые организации и пенсионные кассы). Система добровольного пенсионного страхования выполняет двоякую функцию:
во-первых, распространяется на граждан, не подлежащих обязательному страхованию,
во-вторых, является дополнительным страхованием лиц, подлежащих обязательному страхованию.
Таким образом, функционирование в Германии обязательной и дополнительных систем пенсионного страхования обеспечивает конкуренцию на рынке страховых услуг и создает предпосылки для более динамичного развития в целом существующей системы пенсионного страхования.
Несколько отличается организация социального обеспечения в странах, выбравших модель Бевериджа. Государство обеспечивает базовые гарантии социальной защиты на уровне прожиточного минимума, предоставляет равные возможности для воспитания детей семьями с разными доходами, равный доступ к государственной системе здравоохранения. Например, здесь «обязательные страховые взносы формируют государственную базовую часть пенсии, выплачиваемой в едином размере для всех получателей. Эта часть пенсии основана на увязке с прожиточным минимумом, на принципах социальной помощи. Дифференциация размеров пенсий с учетом страхового вклада обеспечивается за счет добровольных профессиональных пенсий, организуемых в рамках национальной пенсионной системы страны, и индивидуальных пенсионных программ с помощью добровольного участия (НПФ и страховые компании)».[7] Таким образом, государственные и частные пенсионные институты рассматриваются как единые национальные системы социального обеспечения. В промышленно развитых странах наблюдается тенденция к снижению общего уровня обязательного социального обеспечения и к более широкому использованию корпоративных пенсионных систем, финансируемых работодателями.
Возвращаясь к России, отмечу, что действующее законодательство о социальном обеспечении также включает нормы, регулирующие отношения с участием негосударственных пенсионных фондов, медицинских учреждений, оказывающих платные медицинские услуги населению, и др. На основании законодательства о негосударственных пенсионных фондах лицо или его работодатель вправе заключить с указанным фондом договор о добровольном пенсионном страховании для получения впоследствии соответствующих выплат к пенсии. Согласно Федеральному закону «Об обязательном пенсионном страховании» (2001 г.) физические лица, уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, вправе добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в части, превышающей сумму установленного фиксированного платежа. В этом случае индивидуальная предусмотрительность лица обеспечивает дополнительную сумму к будущей пенсии застрахованного.
В современной теории права социального обеспечения нередко подчеркивается возрастание роли социально-партнерских методов регулирования социально-обеспечительных отношений. Локальные нормативные акты, коллективные соглашения и договоры признаются источниками не только трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивидуально-договорного регулирования стороны трудового договора своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (оплата лекарств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.).
В формировании социальной политики государства особая роль отводится социальным партнерам. Федорова М. Ю. отмечает, что «создание дополнительных негосударственных механизмов социального обеспечения, в том числе и социально-партнерских, можно рассматривать в контексте формирования гражданского общества, его взаимодействия с государством в целях достижения социального мира и благополучия».[8]
Новый облик права социального обеспечения характеризуется единством публичных и частных начал правового регулирования. Последние особо ярко проявляются в договорных режимах регулирования социального страхования и социального обслуживания, расширении круга субъектов (обязательные государственные социально-страховые фонды, работодатели, индивидуальные предприниматели, частные медицинские учреждения и частные социальные службы и др.), а равно получателей социальных выплат и услуг.
По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями, в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов.
Таким образом, и сегодня на повестке дня остается проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском законодательстве просматривались контуры так называемой страховой модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, основанных не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов (история обязательного социального страхования в России повторяется, если мы перелистаем назад ее страницы советского периода).
Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждаемость, бедность. В связи с «обнищанием населения» получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.). Для всех этих «социально уязвимых» категорий.
Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. «На основании Федерального закона от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины».[9]
Другой федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Мачульской Е. Е. предлагалась «примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи».[10] Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса. Отмечу, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение Васильевой Ю. В. о «рецепции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру».