Значение Земских и городских учреждений в общественном призрении в Российской империи
Комплексная концепция правового обеспечения общественного призрения, возникшая во второй половине XVIII в. во время царствования Екатерины II, а также законодательная и организационная государственная деятельность в стране с личным участием императрицы Екатерины II и ее сподвижников способствовали подъему и формированию общественного сознания, ставшему впоследствии стимулом широкого развития благотворительного движения, охватывающего все сословия дореволюционной России.
Анализ законодательных актов конца XVIII в. показал особенности эволюции социального обеспечения общественного призрения, существенные изменения организационного и экономического характера.
До этого времени благотворительность осуществлялась по двум взаимосвязанным «каналам»: церковно-монастырским и бесконтрольной раздаче милостыни. Внутренняя политика Екатерины II была направлена на концентрацию в государственной казне этих средств. Проведенная секуляризация способствовала централизации средств в государственном органе – Коллегии экономии (1763), частные пожертвования были переориентированы на крупные капитальные вложения для строительства и содержания светских учреждений общественного призрения: воспитательных домов, бесплатных больниц для неизлечимых больных и для душевнобольных, приютов для сирот, богаделен, работных домов, смирительных домов, а также разного рода учебных заведений. В Москве создаются уникальные комплексные благотворительные учреждения: Воспитательный дом (1763) и Екатерининская больница (1775).
В итоге к концу XIX в. была сформирована комплексная система благотворительности (государство, церковь, частная – многосословная, включающая более пятнадцать тысяч разнообразных благотворительных учреждений и обществ). Исторический опыт России по формированию законов по общественному призрению показал, что эти законы должны сопутствовать даже самым крупным реформам, которые не могут предотвратить социальные катаклизмы, массовые и индивидуальные страдания, нищету многих людей. Поэтому необходимо учитывать, что даже при современных государственных устройствах должна постоянно укрепляться правовая обеспеченность благотворительного движения.
Для развития системы общественного призрения Екатерина II сделала очень много. Законодательный акт «Учреждения для управления губерний Российской империи», принятый 7 ноября 1775 г., провозгласил создание в каждой губернии приказов общественного призрения – системы государственной помощи, осуществлявшей всю социальную политику в стране. Приказы открывали и брали под контроль народные школы, заведения для умалишенных и неизлечимых больных, госпитали, больницы, богадельни, сиротские и смирительные дома.
В екатерининскую эпоху приказы общественного призрения – органы, не зависящие от губернских инстанций и подчинявшиеся непосредственно верховной власти и Сенату. Для учреждений, подконтрольных приказам, была разработана своя система источников финансирования: они получали как государственные средства, так и деньги от благотворителей.
Продолжая борьбу с профессиональным нищенством и бродяжничеством, Екатерина II законодательными актами несколько уменьшила суровость репрессивных мер, применявшихся в петровское время. К нищим стали относиться более гуманно и дифференцированно, на них начали смотреть не только как на злостных ленивцев, но и как на несчастных жертв неблагоприятных условий существования. Поэтому Екатерина II ввела систему принудительного труда и трудового призрения нищих. В 1775 г. появились первые работные дома, находящиеся в ведении полиции, для праздношатающихся или занимающихся нищенским промыслом.
Для исцеления порочных людей Екатерина II открыла смирительные дома с тяжким полутюремным режимом. Помещаемые в них «буйные ленивцы» и лица «непотребного и невоздержанного жития» были постоянно заняты работой, кроме времени на сон и еду.
При Екатерине II возникла сеть воспитательных домов для детей-сирот и незаконнорожденных («зазорных») младенцев. В России это стало благотворительной новацией. Первый такой воспитательный дом с госпиталем для бедных рожениц был открыт в 1764 г. в Москве как государственное учреждение.
Появились в екатерининскую эпоху и так называемые сиротские дома, то есть учебные заведения для детей неимущих родителей – купцов, чиновников, канцелярских служащих, мещан и цеховых. По окончании училища детей распределяли на службу в государственные учреждения, на фабрики, заводы или разного рода предпринимателям для обучения ремеслам, торговле и прочим полезным занятиям.
При Екатерине II в Москве появились первые всесословные больницы для бедных: Павловская (1764) и Екатерининская с богадельней при ней (1776). В учреждениях, подчиненных приказам общественного призрения, нуждающихся лечили, как правило, бесплатно. В 1779 г. в Петербурге, в 1785 г. – в Москве, а в 1786 г. – в Новгороде открылись дома для душевнобольных. Стремясь предупредить появление новых нищих среди бедного населения, Екатерина распорядилась открывать кредиты и ссудные кассы для испытывающих нужду, а также ремесленные и другие школы, где выходцы из разорившихся семей могли бы получить достойную профессию, чтобы потом самостоятельно зарабатывать на жизнь.
При Екатерине II было положено начало организации «открытого общественного призрения», занимавшегося пенсиями, пособиями, кормовыми деньгами, обеспечением профессией. Оно действовало «вне закрытых благотворительных заведений», то есть госпиталей, богаделен, инвалидных домов. Лишь во времена правления Екатерины II фактически начались и регулярные взносы жертвователей на строительство благотворительных учреждений, на организацию общественных и частных мест для помощи нуждающимся.
От «нищелюбия» Российская Империя постепенно перешла к сравнительно действенным формам и методам складывающейся уже тогда государственной политики социальной помощи сиротам, незаконнорожденным, престарелым, нетрудоспособным, инвалидам и больным.
При непосредственном участии Императрицы Марии в России было создано двадцать два благотворительных учреждения, в том числе: учебные заведения в Санкт-Петербурге: Повивальное училище Воспитательного Дома (1797), Училище ордена Св. Екатерины (1798), Мариинский институт (1800), Повивальный институт (1800), Училище глухонемых (1806), Девичье училище военно-сиротского дома, переименованное в 1829 г. в Павловский институт (1807), Училище солдатских дочерей полков № 1 (1819), Училище солдатских дочерей полков № 2 (1823), Фельдшерская школа при Обуховской больнице (1828); в Москве: Училище Св. Екатерины (1803), Коммерческое училище (1804), Александровское училище (1805), Повивальный институт (1811); губернские: Харьковский институт благородных девиц (1817), Николаевское училище для дочерей нижних чинов Черноморского флота (1826), Севастопольское училище для дочерей нижних чинов Черноморского флота (1826); Богоугодные и благотворительные заведения в Санкт-Петербурге: Мариинская больница для бедных (1803), Вдовий Дом (1803), Москве: Мариинская больница для бедных (1803), Вдовий Дом (1803), губернские: Странноприимный дом Таранова-Белозерова в Симферополе (1821), Странноприимный дом Депальто в Таганроге (1824)[16].
Особое внимание Мария Федоровна уделяла Воспитательным Домам, условия проживания в которых были значительно улучшены и воспитанники могли получать в них профессию и образование; учреждениям женского образования, которые стали развиваться не только в столицах и уставы, в которых были изменены, что позволяло принимать дочерей купцов всех гильдий, и даже дочерей нижних морских чинов в Севастополе и Николаеве, а так же попечению больниц; Вдовьим Домам, которые были созданы Императрицей в Петербурге и Москве (сейчас в бывшем московском Вдовьем Доме размещается Центр реабилитации и социальной помощи «Лефортово»). Современники Марии Федоровны восторгались ее деятельностью. Карамзин считал, что она была бы лучшим министром просвещения в России. Плетнев называл ее министром благотворительности. Жуковский писал ее дочери после ее кончины: «Отечество, потеряв ее, должно плакать… Оно знает, какое сокровище им утрачено». В 1836 г. Пушкин писал в журнале «Современник»: «В истории нет лица, которое бы по всем отношениям можно было сравнить с покойною Императрицей… Она в своей Особе явила миру изумительный пример смиренномудрия. В непосредственное ведение свое Она приняла одну только часть управления, которая требовала не холодной администрации, но сердечного участия, нежнейшей попечительности, где все зависело от ангельского терпения; и три царствования Она была только Министром благотворительности»[17].
К концу XIX в. Ведомство учреждений Государыни Императрицы Марии Федоровны насчитывало уже около пятиста учреждений. Многие созданные ею заведения до сих пор работают, в их числе Мариинская больница в Санкт-Петербурге и Воспитательный Дом, отметивший своё 230-летие.
Деятельность Императрицы Марии продолжили члены ее семьи. Мария Павловна (1786 – 1859), герцогиня Саксен-Веймарская, создала организацию попечения о народном благосостоянии в Саксен-Веймаре. Другая дочь Императрицы Марии Федоровны, Екатерина Павловна (1788 – 1819), вместе с мужем Принцем Георгом Ольденбургским во время Отечественной войны 1812 г. основала в Твери госпитали. И, конечно, нельзя не вспомнить сына Екатерины Павловны - Принца Петра Георгиевича Ольденбургского, имя которого заняло почетное место возле священного имени его бабки. 25-летняя служба Петра Георгиевича по Ведомству учреждений Марии Федоровны была удостоена высокой оценки Императора. В день столетия Ведомства Императрицы Марии в 1897 г. газета «Московские Ведомости» писала: «Такие высокие дела благотворения не замерли с кончиной Августейшей Покровительницы. Благодаря непрерывным заботам ее преемниц Императрицы Александры Федоровны и Марии Александровны, разнообразные благотворительные заведения продолжали расти и крепнуть, так что образовали обширное управление»[18].
Еще в 1874 г. в журнале «Русская старина»появилась статья под названием «Памятник Императрице Марии», автор которой И. Р. Фон-дер-Ховен писал: «Почти 50 лет прошло со дня кончины Императрицы Марии Федоровны, и бесчисленным питомцам основанных ею благотворительных и учебных заведений пора воздать должное ее службе России, пора воздвигнуть памятник. Что же касается до средств, то нет сомнения, что вся Россия откликнется на призыв к пожертвованиям, так как во всех концах нашего обширного Отечества существуют основанные Императрицей учреждения».
В «Известиях» Санкт-Петербургской Городской Думы в 1897 г. (год столетнего юбилея Ведомства Императрицы Марии) помещен доклад Городской Управы, в котором сообщалось, что высочайше учрежденный Комитет по сооружению памятника Императрице, руководствуясь указанием блаженной памяти Императора Александра III, избрал местом для постановки памятника аллею перед Смольным Институтом[19].
Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны ведёт историю с 1796 г., когда Императрица Мария Фёдоровна по указу Императора Павла I взяла под своё ведение созданные в 1760-70-х гг. по плану И. И. Бецкого воспитательные дома, Смольный институт; была образована Канцелярия Императрицы Марии.
Первоначально ВУиМ были подчинены Петербургский (1770) и Московский (1764) воспитательные дома, четырнадцать женских институтов и пансионов, двадцать пять медицинских и благотворительных учреждений; затем в его ведение были переданы училища для приходящих девиц (с 1862 Мариинские гимназии), Петербургское (1779) и Московское (1804) коммерческие училища, Царскосельский (с 1844 Александровский) лицей (1843), Московское техническое училище (1868-87).
Особое место занимали Петербургский и Московский опекунские советы, ведавшие большинством учреждений; в 1845 г. образован Главный совет женских учебных заведений. В 1873 г. был создан единый Опекунский совет. В 1828 – 85 гг. в составе ВУиМ действовал Попечительский совет заведений общественного призрения, с 1838 г. Комитет Главного попечительства детских приютов (в 1869 – 96 гг. Канцелярия по управлению детскими приютами). В 1883 г. в состав ВУиМ вошло Мариинское попечительство для призрения слепых (создано в 1881), в 1913 г. - Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества. В 1898 г. было образовано попечительство о глухонемых. В 1909 г. по ВУиМ насчитывалось шестисот семи учебных заведений. В учебных заведениях ВУиМ в зависимости от контингента воспитанников и местных потребностей давалось общее образование, включавшее, как правило, чтение, счёт, письмо, основы религии, начала естествознания, математики и искусства, историю, предметы домоводства, физическое воспитание, иногда - огородничество и садоводство, в ряде заведений – элементы экономического, медицинского и педагогического образования. Управляющими учреждениями Императрицы Марии в разное время были: принц П. Г. Ольденбургский, К. К. Грот, И. Н. Дурново и др. ВУиМ упразднено в 1917, дела переданы в МНП, в составе которого образовано управление Мариинскими благотворительными и учебными заведениями.
Императорское человеколюбивое общество было образовано 16 мая 1802 г. указом Александра I Благодетельного общества в Петербурге. Оно было общественной благотворительной организацией, но его деятельность рассматривалась как «государственное благодеяние». Спустя два дня в Петербурге был создан Медико-филантропический комитет оказания медицинской помощи неимущим. На базе Благотворительного общества 11 ноября 1805 г. учреждается Санкт-Петербургский Попечительный о бедных комитет, задачей которого было оказание денежной помощи бедным. Для координации и расширения деятельности перечисленных заведений 16 июля 1816 г. было создано Императорское человеколюбивое общество, принятое под покровительство императора. Спустя некоторое время в состав Человеколюбивого общества вошел ряд других благотворительных обществ и учреждений. К концу первой четверти XVIII в. деятельность Императорского человеколюбивого общества приобрела общероссийский характер[20].
Созданное в конце XVIII – начале XIX вв. Императорское человеколюбивое общество под покровительством Дома Романовых было призвано демонстрировать заботу самодержавной власти о подданных. Негосударственный характер Императорского человеколюбивого общества должен был подчеркивать неформальный патерналистский характер заботы о подданных со стороны самодержцев и членов первой семьи империи. Этим обуславливался ряд привилегий Императорского человеколюбивого общества. До 1862 г. положения и уставы всех благотворительных учреждений и обществ утверждались лично императором. Благотворительные заведения под монаршим покровительством избегали многих формально-бюрократических проблем. Кроме того, в некоторых случаях они могли рассчитывать на казенные средства.
В условиях отсутствия государственной социальной политики Императорское человеколюбивое общество с первой половины XIX в. фактически взяло на себя решение государственных задач в области призрения. Создание социальной политики на основе благотворительности, в том числе под монаршим покровительством, стало традиционным для власти. Даже в начале двадцатого столетия, когда государство стало направлять крупные казенные средства для решения социальных задач, они поступали преимущественно благотворительным структурам под покровительством Дома Романовых. Такой подход к социальной помощи предполагал участие в ней общественности. Представители общественности, в первую очередь, собственно благотворители, на местном уровне принимали участие в управлении благотворительными обществами и организациями, входившими в Императорское человеколюбивое общество. Но в остальном порядок управления Человеколюбивом обществе напоминал существовавший в государстве. Во второй половине XIX в. Императорское человеколюбивое общество располагало несколькими сотнями учреждений призрения различных типов по всей территории страны, по-прежнему оставаясь крупным централизованным ведомством призрения[21].
В начале XIX в. примеры крупных пожертвований на благотворительные заведения стали множится по всей России. Новым явлением стало учреждение благотворительных обществ частными лицами с высочайшего разрешения. Одним из крупнейших в российской благотворительности было Императорское человеколюбивое общество (ИЧО), образованное в 1802 г. по инициативе Александра I и призванное оказывать помощь нуждающимся «без различия пола, возраста и вероисповедания, при всех проявлениях их нужд от младенческого возраста до глубокой старости».
К 1913 г. в Императорском человеколюбивом обществе насчитывалось 274 благотворительных учреждения в двух столицах и 37 губерниях. Первоначально Императорское человеколюбивое общество финансировалось преимущественно «от щедрот монарших», однако постепенно частные и общественные пожертвования стали превышать казенные субсидии. Поэтому справедливо считать, что в дореформенный период (до 1860-х гг.) Императорское человеколюбивое общество представляло собой скорее государственное ведомство, а в пореформенный период – скорее благотворительное общество. В целом за столетие существования Императорского человеколюбивого общества соотношение частных пожертвований к государственным средствам составило 11:1.