geolike.ru

Обеспечение доступности социальных услуг малообеспеченным людям

Переход к рыночным отношениям, экономические и социальные преобразования привели к существенным изменениям в системе социальной помощи и защиты, специфически трансформируя проблему бедности и усиливая давление на государственный бюджет. В общественном мнении все больше утверждается принцип ответственности за собственное материальное положение, вследствие чего ограничивается объем государственных социальных гарантий и увеличивается объем социальной помощи (вспомоществования) целевого адресного характера. Вместе с тем, самопомощь подкрепляется семейными отношениями и благотворительными мероприятиями.

Претерпевают изменения и общественные отношения, что ведет к взаимодействию двух противоположных направлений – индивидуализации и социальной интеграции людей. Если индивидуализация условий жизни в определенной мере – это следствие массового распространения современной техники персонального использования, что некоторым образом проявляется в стремлении людей к индивидуальному укладу жизни, увеличению числа неполных семей, то свобода личности, независимость должна сочетаться с социальной интеграцией, поддерживаемой государственными, общественными и корпоративными институтами.

Современная система социальной защиты населения включает государственные социальные гарантии, социальное страхование, социальную помощь. В основу социальных гарантий заложен принцип предоставления социально значимых благ и услуг всем гражданам независимо от их вклада. Но при этом уровень и минимальный набор таких гарантий ограничен ресурсными возможностями государства.

Социальное страхование, предназначенное для минимизации социальных рисков (т.е. рисков, обусловленных личностными изменениями ожидаемых последствий, соответствующий мотивацией поведения и своеобразной направленностью выбора), строится на коллективной солидарности и объединении рисков. Соотношение между обязательным и добровольным страхованием формируется под влиянием экономических факторов развития страны и используемых моделей пенсионного обеспечения.

В традиционном понимании социальная помощь – это предоставление социальных благ и услуг уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. Сюда же относят социальное вспомоществование посредством различных форм благотворительности, предназначенное для социально незащищенных слоев населения.

Дефицитность государственных бюджетов многих развитых стран ведет к сокращению социальных расходов, ослаблению участия общественного сектора в осуществлении социальной поддержки малообеспеченных граждан. Возникают своеобразные «провалы» государства, восполнить которые могут и должны структуры так называемого «третьего сектора», в т.ч. некоммерческие, общественные, благотворительные и иные организации.

Задачи распределения и обеспечения относительно равного доступа к базовым социальным услугам принято относить к сфере деятельности государства. Общественный (государственный) сектор должен восполнить провалы рынка, в частности, неоптимальное неравное потребление туристских благ в пользу тех граждан, для которых доступ к ним либо ограничен, либо невозможен.

Прямое обеспечение адресной доступности путем администрирования создает своеобразные «провалы» государства в виде локализации потребления, бюрократизации и роста издержек на администрирование, диспропорций предложения и спроса на социально значимые блага.

Провалы государства также могут возникать в процессе реализации социальных гарантий и предоставлении социальной помощи, поскольку это связано с бюджетно-финансовой деятельностью и межбюджетными отношениями.

В развитых странах проблему восполнения провалов как рынка, так и государства решают посредством так называемого третьего сектора, объединяющего негосударственные, неправительственные, независимые, некоммерческие, неприбыльные, благотворительные организации, деятельность которых направлена на решение социально значимых проблем общества.

Становление гражданского общества в России и объективная необходимость решения острых социальных проблем обусловили процесс создания и развития сети подобных организаций, заполнивших особую нишу в национальной экономике.

Как свидетельствует динамика, число зарегистрированных общественных объединений в Российской Федерации с 2000 г. по 2003 г. увеличилось в 7,7 раз, благотворительных фондов – в 6,7 раза (табл. 1). Только в 2003 г. было создано 111 благотворительных организаций и 232 благотворительных фонда, что подтверждает усиление гражданской активности населения. Однако если сравнивать с 1910 г., когда в России насчитывалось 4762 благотворительных общества и 6278 благотворительных заведений, что в 2 раза больше чем на начало 2004 г., то динамика оказывается гораздо скромнее.

Таблица 1

Негосударственные некоммерческие организации имеют ряд характерных признаков. Так, они являются неправительственными структурами, поскольку их создание и функционирование базируется на инициативе снизу, посредством вовлечения в общественную деятельность широких масс населения для реализации какой-либо общественной потребности. Многоканальность финансирования придает им относительную независимость от государства и от коммерческого сектора. Более того, располагая определенными возможностями и свободой, они вполне успешно отстаивают те интересы и права граждан, которые каким-либо образом ущемляются государством или бизнесом.

Важнейший характерный признак некоммерческих организаций – отсутствие в качестве цели максимизации прибыли, однако фактически полученная прибыль направляется на достижение целей, закрепленных уставом, т.е. общественные, политические, благотворительные, культурные и др. Неэкономические интересы здесь полностью отождествлены с интересами групп граждан, общественных движений, что следует рассматривать и как элементы демократии, и как способ защиты интересов меньшинства.

Деятельность негосударственных некоммерческих организаций во многом базируется на добровольческой активности. Движение волонтеров, добровольно работающих в таких организациях, весьма заметно для многих европейских стран, США. Контингент волонтеров довольно разнообразен: пенсионеры, молодежь, которые часть своего времени затрачивают на работу в общественных интересах. Кроме того во многих странах, таких как Великобритания, Германия, Швеция и др. принято проводить крупномасштабные мероприятия, например, по сбору средств на благотворительные цели, силами волонтеров.

Негосударственные некоммерческие организации отличаются филантропической направленностью, поскольку основная часть мероприятий осуществляется на благотворительной основе.

Очертания современных благотворительных организаций появились в середине XIX века в Германии, где протестанты создали организацию для решения социальных проблем. Позднее, в 1897 г. католиками была образована структура, ставшая прообразом федерации благотворительных организаций, не исключавшая участие различных конфессий.

Одновременно стали возникать теоретические концепции, обосновывающие природную сущность и экономическое положение структур третьего сектора, которые условно объединяются в две группы. Первая группа концепций сосредоточена на условиях появления и роли некоммерческих организаций, вторая – исследует его экономическую и социальную природу и критерии эффективности их хозяйствования.

Многообразие теоретических подходов целесообразно рассматривать по двум основным направлениям:

-   необходимость преодоления «провалов рынка»;

-   сглаживание «изъянов государства».

В период индустриального развития мировой экономики, особенно после Великой Депрессии, когда свободная конкуренция уже оказалась неспособной обеспечить оптимальное распределение и использование ресурсов, а стихийное действие рыночных сил создавало ситуации, преодолеть которые было невозможно без вмешательства государства, появилась «теория провалов рынка». Наличие естественных монополий, внешних эффектов, асимметрии информации, необходимости производства, распределения и организации потребления общественных благ, где рынок неэффективен по своим экономическим интересам, ведут к образованию своеобразных провалов. Корректируя рынок, государство в определенной мере заполняет образовавшиеся экономические ниши, организуя там хозяйствование на нерыночных, некоммерческих принципах. Такие функции общественного (государственного) сектора связаны с активностью государства во многих развитых странах в середине XX века, принявшего на себя ответственность за решение социальных проблем, а также за развитие здравоохранения, образования.

Согласно классической теории благосостояния, выполнение государством функций по восполнению провалов рынка сопряжено с потерями эффективности, т. к. увеличение государственных расходов невозможно без роста налогов, а, значит, ослабления деловой активности и экономического роста. Поэтому нужен компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

К концу 70-х – началу 80-х годов XX века во многих европейских странах, США было отмечено падение темпов экономического роста, увеличение внешнего долга, дефицит госбюджета, рост социального напряжения в обществе. Это означало, что государство также как и рынок, несовершенно, имеет ряд изъянов и поэтому не в состоянии полностью компенсировать «провалы рынка».

Теория изъянов государства еще не обрела своей научной завершенности, но уже в настоящее время выделяются факторы негативного влияния на государственное регулирование экономических и социальных процессов: неполнота информации для обоснования государственных решений, несовершенство общественного выбора и политического процесса, ограниченные возможности контроля за государственным аппаратом и усилением бюрократии, а также реакций контрагентов на действия государства. Главная причина провалов государства обусловлена необходимостью гибко и адекватно реагировать на весьма быстро меняющиеся массовые потребности в условиях дифференцированного потребительского спроса. В результате государство оказывается способным удовлетворить только часть совокупного спроса на общественные блага и услуги, которая в данный конкретный период имеет наиболее острый и массовый характер. В современном обществе остаются ниши, не заполненные ни рынком, ни государством, где и разворачивают свою деятельность благотворительные организации, специфика функционирования которых связывается с неэффективностью действий как государства, так и рынка.

В последние годы получила раскрытие теория дотаций (Э. Фамс, М. Дженсен, В. Нильсон), по которой причина возникновения некоммерческих организаций заключена в возможности получения льгот по налогообложению и дополнительного финансирования за счет субсидий и дотаций. По их мнению введение более высоких имущественного и подоходного налогов в течение последних десятилетий превратило желание сэкономить суммы, выплачиваемые в качестве налогов, в основную причину создания фондов.

Представляется спорной указанная позиция, поскольку эффективность функционирования благотворительной организации следует рассматривать с учетом интересов конкретной группы потребителей, которым таким образом становятся доступными услуги социальной защиты и помощи. Возникают два варианта: во-первых, уплата налогов в государственный и муниципальный бюджеты с последующим выделением средств на социальные нужды; во-вторых, освобождение от налогов, сборов и пошлин в части, отчисляемой в республиканский и муниципальный бюджеты, денежных средств, направляемых на благотворительные цели. Оба варианта находят практическое применение. Но второй вариант, на наш взгляд, более предпочтителен не как возможность минимизировать налогообложение, а как путь финансирования социальных расходов, минуя сложные схемы движения средств через госбюджет (общий котел).

Во втором варианте, средства, сэкономленные на налогах, при наименьших административных затратах выступают дополнительным источником финансирования благотворительных целей и социальных программ.

В субъектах РФ действуют законы и правовые акты, отражающие преимущества именно второго варианта. Так, налоговое стимулирование участников благотворительной деятельности осуществляется на основе соответствующего закона г. Санкт-Петербурга, где предусмотрен широкий спектр льгот, в т.ч. для созданных в благотворительных целях общественных объединений. Особенно это важно на этапе становления, поскольку стабильность налоговых условий, действие льгот без ограничения во времени, способствует быстрому развитию благотворительной деятельности и другим структурам третьего сектора в России.

Благотворительные организации получают разнообразные льготы по налогообложению в российских регионах. Созданным в благотворительных целях общественным объединениям согласно специальному закону «О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге» даны льготы по налогам на прибыль и имущество предприятий, по земельному налогу, целевым сборам (налогам) на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы, правоохранительных органов. Весьма близкие налоговые условия созданы законами Республики Коми, где денежные суммы для финансирования благотворительных мероприятий концентрируются на специальном целевом счете и освобождаются от той части налогов, которые вносятся в республиканский бюджет. В Республике Тыва, согласно законодательству, благотворительные организации, не занимающиеся предпринимательской деятельностью и направляющие не менее 80% взносов и пожертвований на уставные цели, освобождаются от платежей в республиканский бюджет налогов на прибыль, НДС, на автодороги, от земельного налога и спецналога.

Однако в законах о благотворительной деятельности некоторых субъектов Федерации лишь в общей форме даются положения о льготном налоговом режиме для благотворительных организаций, тогда как конкретные меры остаются за региональным налоговым законодательством.

Создание благоприятного налогового климата для благотворительных организаций в России целесообразно связывать с предоставлением им особого регионального статуса, подтверждаемого сертификацией. Такой опыт имеется в США, Великобритании и других странах. Статус благотворительной организации и соответствующие льготы в США в индивидуальном порядке получают некоммерческие корпорации. Аналогичный результат в Великобритании может быть получен по решению государственной комиссии по благотворительности. В России также имеются прецеденты предоставления путем сертификации статуса благотворительной организации, но еще не преодолены трудности информационного обеспечения и бюрократического характера.

В настоящее время одним из основных источников финансирования уставной деятельности благотворительных организаций является коммерция, которая должна иметь связанный характер (в отличие от несвязанной), т.е. направленной на социально значимые и благотворительные цели и попадающие под налогообложение как обычная предпринимательская деятельность.

В мировой практике выделяются два подхода по отношению к предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. Первый – запретительный, свойственный французскому законодательству. Второй – ограничительный в различных вариантах. Например, ограничивается предоставление налоговых льгот коммерческой деятельности благотворительных организаций в Италии, Бельгии, Швеции. В Испании требуется особое разрешение государственных органов на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. В некоторых странах благотворительные организации имеют право заниматься несвязанной деятельностью, но ее объемы ограничиваются 30% общего объема. Российское законодательство дает право некоммерческим организациям лишь связанной деятельностью, что ограничивает возможности финансирования.

Государственная поддержка некоммерческих, в т.ч. благотворительных, организаций должна проявляться в оказании помощи в преодолении их разобщенности, получении достаточной информации о развитии социальных процессов, в укреплении связей с общественностью, возможностях использования современных социальных технологий.

На развитие некоммерческих, в т.ч. благотворительных организаций, в значительной мере влияют взаимоотношения с бизнесом, которые имеют двусторонний характер. Бизнес выступает одним из важнейших источников финансовых поступлений в некоммерческие структуры. Третий сектор выполняет своеобразные посреднические функции между государством и бизнесом, а также предоставлял им целый спектр услуг через различные ассоциации, союзы, объединения и т.п. По различным выборочным наблюдениям и экспертным оценкам российские предприниматели пока все еще воспринимают благотворительность как своеобразную необязательную форму налогов либо как затраты на косвенную рекламу и связь с общественностью. Наряду с деловыми интересами, предметом взаимоотношений бизнеса и некоммерческих организаций все больше становится мотивация по созданию благоприятного имиджа, установление связей с общественностью и формирование положительного общественного мнения, возможность решения социальных проблем занятого персонала компаний и установление социального партнерства, дополнительные каналы рекламы, расширение клиентуры и привлечение новых партнеров и др.

На настоящем этапе представляется необходимым, учитывая отечественные дореволюционные и лучшие современные зарубежные традиции, формировать в российском обществе систему духовно-нравственных ценностей, одно из центральных мест в которой должна занять благотворительность как образ жизни, как норма поведения.

Забота об общественном благе, помощь людям, оказавшимся в трудной ситуации, всегда становились обязанностью тех, у кого жизнь складывалась удачно. Так например, в современной Великобритании благотворительность – это неотъемлемая часть повседневной жизни. В стране насчитывается более 9 тыс. различных организаций, существующих на пожертвования граждан. Около 70% населения Великобритании регулярно дают деньги на благотворительность.

Британские благотворители заботятся не только о нуждах соотечественников (помощь в лечении рака, болезни Паркинсона и т.п.), но и о гражданах других стран, которым приходится справляться с последствиями стихийных бедствий, голодом, недостатком медикаментов, питьевой воды и т.п. Весьма полезным представляется зарубежный опыт по проведению благотворительных акций, когда во время праздников, различных общественных мероприятий собираются пожертвования. Проводятся спортивные соревнования, аукционы, шуточные распродажи, сборы от которых идут на благотворительные цели. Многие фирмы объявляют один день в неделю (например, пятницу) днем благотворительности, в который часть заработка передают в качестве пожертвований благотворительным организациям.

Благотворительные организации также изыскивают различные способы получения дополнительных средств. Например, открывают благотворительные магазины, где продают одежду, обувь, другие вещи, не используемые в домашних хозяйствах. Выручка передается на благотворительные нужды, а непроданные вещи раздаются бесплатно тем, кто в них нуждается.

Весьма ценен английский опыт по проведению общенациональных мероприятий по сбору средств, в т.ч. Лондонский марафон, комический фестиваль «День красных носов» (в 2003 г. при проведении такого дня было собрано 35 млн. фунтов), теннисные и другие турниры.

Принцип солидарности и справедливого распределения стал базовой особенностью скандинавской общественной модели. В Швеции если раньше основными жертвователями были одинокие пожилые люди, то сейчас увеличивается численность молодежи, которая делает небольшие взносы, но в пользу более широкого круга организаций.

В России пропаганда филантропических идей и благотворительности еще только набирает силу. Для этого целесообразно использовать как прямую рекламу благотворительных акций в средствах массовой информации, так и косвенную рекламу. Необходимо изучать и применять опыт религиозных организаций по финансированию своей деятельности, в частности по сбору средств на благотворительные цели.

В целях обеспечения доступности услуг населению благотворительные организации в соответствии с Законом РФ «О некоммерческих организациях» имеют льготы по налогообложению как и все некоммерческие структуры. Многие некоммерческие организации в соответствии с федеральным законодательством освобождены от платы за землю, однако действие статьи 12 Закона «О плате за землю» не распространяется на благотворительные организации, что представляется совершенно неоправданным. Аналогичное положение складывается в отношении лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей, проводимых в благотворительных целях.

Наиболее дискуссионным считается вопрос о налоговых льготах жертвователям. Некоторые льготы предусмотрены для юридических и физических лиц статьей 3 п. 6 «а» Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» и статьей 6 п. 1 «в» Закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций». При этом, льготный режим по подоходному налогу с физических лиц имеет существенные ограничения теми ситуациями, когда организация, получающая пожертвование на благотворительные цели, должна хотя бы частично финансироваться из государственного или муниципального бюджета. Собственно благотворительные организации чаще всего не относятся к государственным и муниципальным, вследствие чего не получают средств из их бюджетов и пожертвования таким организациям не поддерживаются льготами. В ряде случаев субъекты Федерации предоставляют больше льгот, чем федеральное законодательство.

Совершенствование федерального законодательства о льготном налогообложении пожертвований на благотворительные цели, по нашему мнению, должно идти по двум основным направлениям. Во-первых, целесообразно увеличивать размер прибыли, выводимой из-под налогообложения, в случаях перечисления средств благотворительным организациям.

Во-вторых, целесообразно в законодательстве субъектов Федерации предусмотреть уточнение порядка исчисления сумм налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц с тем, чтобы уменьшить фактически полученные налогоплательщиком доходы (прибыль) на суммы, перечисленные на цели, соответствующие статье 2 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Одновременно возможно установление предельной величины благотворительного пожертвования, исключаемой из налогооблагаемой прибыли.

Обеспечение доступности социальной помощи малообеспеченным слоям населения возможно не только за счет стимулирования развития некоммерческих, в т.ч. благотворительных, организаций налоговыми льготами, но и неналоговыми формами поддержки их деятельности. Довольно активную работу в этой области проводит правительство г. Москвы, используя широкий спектр мер поощрения благотворительности.

Одна из эффективных неналоговых форм поддержки некоммерческих организаций – предоставление субсидий. Субсидии обычно выделяются на осуществление уставных целей для обеспечения доступности социально значимых благ малообеспеченным слоям населения.

Неналоговая поддержка некоммерческих, в _ч т.ч. благотворительных организаций, может принимать и иные формы: безвозмездная передача зданий, сооружений, имущества для осуществления уставных целей, предоставление льготных кредитов, информационная и консультационная поддержка и др.

Деятельность благотворительных организаций позволяет совместно с государственными и муниципальными органами найти наиболее действенные пути решения многих насущных локальных проблем малообеспеченных граждан, пенсионеров, инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей и т.п.