Пенсионная система в 1990–1994 годы
Новое российское пенсионное законодательство оставалось в рамках ранее действовавшей пенсионной парадигмы. 20 ноября 1990 года был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» № 340-1, введен в действие в 1991 году – первой половине 1992 года. Пенсии по-прежнему выплачивались из текущих поступлений, их размер был установлен законодательно в процентах от заработка. Были сохранены действовавшие три категории трудовых пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а особые условия пенсионного обеспечения для определенных групп занятых были объединены в четвертую категорию – за выслугу лет.
Но были и принципиально важные отличия: отказались от бюджетных дотаций, источником финансирования текущих пенсий стали целевые отчисления (страховые взносы) работодателей и работников. Российская пенсионная система впервые стала описываться в терминах социального страхования.
Для управления средствами государственного пенсионного обеспечения в декабре 1991 года был создан Пенсионный фонд России (ПФР) – самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система, формируемая из страховых платежей всех работодателей и работников [15]. Вместе с тем в отличие от зарубежных стран средства ПФР, хотя и были отделены от бюджета, оставались собственностью Российской Федерации. Это нетрадиционное для пенсионных законодательств решение сыграло важную роль в дальнейшем развитии пенсионной реформы в России – в частности, в становлении накопительной компоненты пенсионной реформы 2002 года.
Разработчики закона 1990 года стремились создать универсальное пенсионное обеспечение. Для этого:
1) оно было распространено на все группы населения, в том числе не граждан России, для не имевших трудового стажа (иждивенцев) вводились социальные пенсии;
2) были унифицированы пенсионные права всех категорий занятых, включая работников предприятий разных секторов и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников;
3) право получения полного размера пенсии предоставлялось всем работавшим пенсионерам без исключения.
Принципы расчета пенсий остались прежними, а формула изменилась, что должно было позволить учесть возросшее разнообразие трудовых биографий и поддерживать реальный размер пенсий:
1) расширили перечень выплат, на основе которых формировалась пенсия;
2) в трудовой стаж включили так называемые «нестраховые» периоды, когда человек вынужденно не работал, и за него не уплачивались страховые взносы (служба в армии, учеба, декретный отпуск и отпуск по уходу за ребенком, уход за инвалидами 1-й группы и т.п.);
3) изменили зависимость размера пенсии от уровня оплаты труда; период учета заработков для исчисления пенсий увеличили с 12 до 24 месяцев перед выходом на пенсию, дали возможность рассчитывать пенсию из заработка за любые 5 лет непрерывного стажа;
4) ввели нижнюю границу минимальной пенсии – прожиточный минимум пенсионера, для поддержания которой пенсии предполагалось индексировать в соответствии с ростом уровня жизни (цен);
5) увеличили предельно допустимую дифференциацию пенсий: максимальная пенсия могла превышать минимальную в 3 раза, а не в 2,5, как в советское время [15].
Введение этого закона привело к тому, что все пожилые люди стали находиться на обеспечении у государства [15], объем социальных обязательств которого по пенсионному обеспечению резко увеличился. При этом остались нерешенными серьезные проблемы предыдущей системы.
Во-первых, в самом законе сохранялась множественность условий для назначения пенсий разным категориям занятых – пенсии по старости за работу в особых условиях труда и в районах Крайнего Севера, пенсии за выслугу лет назначались на основании особых требований к стажу и возрасту. Впоследствии это только усложнило систему, из нее были выделены отдельные системы пенсионного обеспечения военнослужащих, служащих силовых ведомств, судей, прокурорских работников [15].
Во-вторых, не затрагивался возраст выхода на пенсию, различные возможности по досрочному выходу снижали фактический пенсионный возраст. А предоставленное пенсионерам право работать и получать пенсию сводило на нет стимулы откладывать обращение за пенсией.
В-третьих, размер пенсионных отчислений для предприятий был повышен до 28% [14] фонда оплаты труда, но сами работники в систему почти ничего не вносили: страховой тариф для них был установлен на минимальном уровне – 1% заработка. К тому же пенсия по-прежнему рассчитывалась исходя из зарплаты не за всю трудовую деятельность, а лишь за несколько лет.
Проблема закона 1990 года – в том, что он ориентировался на условия уже исчезавших социально-экономических отношений: низкую дифференциацию доходов населения, сильную однородность общества по другим показателям, высокую предсказуемость макроэкономических показателей. Страна, для которой создавался закон, уже не существовала в момент его принятия. Поправки в него стали вносить еще до распространения на все категории пенсионеров. Он так и не был в полной мере реализован.
В начале экономических реформ российская пенсионная система обладала запасом финансовой прочности: в 1992–1994 годах, несмотря на регулярное повышение пенсий, доходы ПФР устойчиво превышали его расходы. Это было связано, во-первых, с ежегодным пересмотром тарифов отчислений в ПФР исходя из прогнозируемой потребности в ресурсах на выплату пенсий. Однако такая политика, удобная для ПФР, увеличивала неопределенность для предприятий, которые не могли заранее прогнозировать нагрузку на фонд оплаты труда. С 1994 года от пересмотра тарифов вполне оправданно отказались. Во-вторых, собираемость взносов оставалась достаточно высокой, что позволяло балансировать бюджет ПФР.
В 1990–1994 годах пенсионная реформа не относилась к приоритетам правительства. Перед ним стояли более насущные проблемы формирования рыночной экономики и финансовой стабилизации. Пенсионная система рассматривалась как инструмент компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики, причем потерь не только у пенсионеров, но и у части трудоспособного населения (выплата пенсий за выслугу лет, сохранение пенсий работавшим пенсионерам, выплата пенсий досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы). Были существенно расширены права на досрочные пенсии, что во многом спровоцировало будущую несбалансированность финансов пенсионной системы. Появились первые признаки пенсионного кризиса – рост задолженности предприятий и федерального бюджета по платежам в ПФР.