Политика на рынке труда в Швеции
Активная политика на рынке труда - это, прежде всего, создание рабочих мест, программы переподготовки и меры по повышению мобильности - все это специфический шведский вклад в экономическую политику. Нет сомнений, что непосредственное создание рабочих мест в форме общественных работ и субсидирование занятости могут увеличивать количество рабочих мест. Трудность заключается в том, чтобы определить, насколько велико вытеснение обычных рабочих мест и насколько быстро оно происходит - как непосредственно через замещение продукции и трудозатрат, так и опосредованно, через более высокие налоги, которые снижают спрос на товары частного сектора и поднимают давление на реальные зарплаты в производственном секторе. Эмпирические исследования в Швеции показывают, что вытеснение имеет значительный объем и достигает 50-80%, когда правительство предпринимает действия по непосредственному созданию рабочих мест, особенно в строительстве. Это совпадает с опытом других стран. Однако оказалось невозможно установить какое-либо прямое вытеснение занятости в частном секторе, когда правительство увеличило занятость в общественном секторе услуг.
Первое и очевидное объяснение: частное производство вряд ли было способно развиваться в данной области при навязанной правительством дискриминации в вопросах предоставления этих услуг частным сектором. Таким образом, можно сказать, что в этом секторе даже появление частного производства и занятости было вытеснено. Когда замужних женщин побуждают выйти на частный рынок труда, это так или иначе должно увеличивать их спрос на товары и услуги частного сектора. Политика повышения мобильности и программы переподготовки являются, без сомнения, многообещающими способами улучшения функционирования рынка труда. Но они имеют ряд очевидных ограничений. Например, не более 17% получающих работу в Швеции в тот или иной период делают это при помощи общенационального обмена в области рынка труда. Яркой иллюстрацией ограниченности активной политики на рынке рабочей силы является шведский опыт начала 90-х годов. Около 5% рабочей силы, занятой в различных программах Национального управления рынка труда, не смогло остановить драматический рост открытой безработицы и большое увеличение длительной незанятости. Исследования расходов также показывают, что программы переподготовки Национального управления рынка труда имеют весьма скромную экономическую отдачу.
Одной из причин является большой объем этих программ в Швеции. Другая причина заключаться в том, что рабочие иногда присоединялись к этим программам просто для того, чтобы иметь основания претендовать на новый срок получения пособий по безработице (до изменений в правилах с 1996 г). Низкий уровень безработицы в Швеции в 70-х и 80-х годах был результатом расширения с 1970 до 1985 гг. постоянной занятости в общественном секторе примерно на 600 тыс. человек (15% рабочей силы). Правительство в конце концов решило, что девальвации и дальнейшее наращивание занятости в общественном секторе не являются приемлемыми методами сдерживания уровня безработицы. Это означает, что прежний успех в обеспечении полной занятости не был устойчивым в плане длительной перспективы. В этом смысле рост безработицы попросту откладывался. Хотя и ее рост в начале 90-х годов был обязан совпадению большого количества негативных макроэкономических шоков. Получилось так, что проблема "живучести" безработицы в Швеции, возможно, не менее серьезна, чем в других европейских странах. Относительно быстрый рост производительности труда принес шведам более высокий уровень доходов, чем у граждан большинства других индустриальных стран. Поэтому представляется естественным, что в первые послевоенные десятилетия, Швецию в основном рассматривали как страну, способную совместить экономическое равенство, щедрые государственные выплаты на обеспечение благосостояния и полную занятость с высокой экономической эффективностью и довольно быстрым ростом производительности. Но замедление экономического роста начиная примерно с 1970 г., крушение полной занятости в начале 90-х годов, недавнее увеличение дифференциации доходов и отход от различных государственных социальных выплат сделали шведскую модель менее идиллической.
Крушение полной занятости в начале 90-х годов изменило экономическую и социальную среду шведской модели. Например, активная политика на рынке труда, которая требует большого числа вакансий, стала менее эффективной. Государство всеобщего благосостояния также было финансово подорвано. Тем временем работообеспечивающая стратегия систем социального страхования стала более проблематичной. Появилась тенденция к формированию двух классов получателей пособий с весьма различными уровнями выгод: тех, у кого в прошлом достаточный опыт работы, и тех, у кого его нет вообще. Это еще раз подчеркивает, что для шведского общества характерно расслоение "инсайдеры - аутсайдеры". Вдобавок к инсайдерам и аутсайдерам на рынках труда, жилья и в вопросах предоставления некоторых других услуг общественного сектора теперь имеются инсайдеры и аутсайдеры в среде тех, кто живет на пособия различных систем социального обеспечения.
Главное значение шведского опыта заключается не в том, что экономическое положение страны ухудшилось в последние десятилетия по сравнению с другими странами (хотя во многом это и произошло). Скорее речь идет о том, что развитие событий в Швеции иллюстрирует и подчеркивает тенденции и проблемы, присущие многим западноевропейским странам. Поэтому недавние попытки реформировать политику в Швеции представляют общий интерес. Реформы были инициированы социал-демократическим правительством. Они заключались в дерегулировании внутренних рынков капитала и движений международного капитала в 80-х годах, налоговых реформах середины 80-х - начала 90-х годов и переходе к "антиинфляционной" макроэкономической политике в начале 1991 г. Разумеется, в этих вопросах Швеция следовала за международными тенденциями.
Но перемены на уровне стратегии стимулировались неудачами во внутренней политике. Определенное воздействие оказали и советы шведских экономистов и других участников политико-экономических дебатов. Правоцентристское правительство в 1991-1994 гг. продолжило реформы путем снижения щедрости различных систем выплат и улучшения условий для малых и средних фирм. Важными примерами последнего являются снятие двойного налогообложения доходов, снижение налогов на имущество и некоторое дерегулирование рынка труда. Были также отменены "фонды рабочих, получающих зарплату". Социал-демократическое правительство, пришедшее к власти в 1994 г., продолжило большинство этих реформ. Некоторые из них даже получили развитие: дальнейшее (хотя и временное) снижение выплат по замещению в различных системах обеспечения социальной защиты, дальнейшие решения по консолидации финансового положения правительства, а также дополнительное сужение институциональных рамок самого бюджетного процесса.
По другим реформам произошел отход назад. Имеются в виду возврат к двойному налогообложению доходов, повышение налогов на имущество, восстановление ранее строгого законодательства по обеспечению занятости (похоже, однако, что некоторые отступления от этих отступлений не сняты с повестки дня). В период между 1994 и 1997 гг. вновь увеличились налоги и выплаты - с 50% до 54% ВВП. Это произошло в результате сочетания повышенного уровня налогов и расширенной базы налогообложения в контексте все еще прогрессивной налоговой системы. Если считать, что относительно плохие экономические показатели Швеции примерно с 1970 г. были обусловлены такими факторами, как искаженные экономические стимулы, регулируемые рынки, слабая конкуренция, то следует ожидать, что нынешние реформы улучшат положение в будущем.
Следует отметить также наличие существенных резервов: налоговые ставки все еще слишком высоки и пока малое число реформ на рынке труда претворено в жизнь. Оказалось трудно также предотвратить серьезные проблемы перехода к этим реформам. Дело не только в том, что реформы способствовали временной макроэкономической нестабильности. Сокращение размера выплат в системе государственного обеспечения благосостояния привело к экономическим лишениям, особенно в тех домохозяйствах, которые не создавали значительных собственных резервов. Люди неожиданно обнаружили, что планировали свою жизнь, в том числе образ действий в области сбережений и страхования, исходя из ложных ожиданий будущих выплат. Более того, основательно дискриминированный частный сектор услуг для домохозяйств находится не в лучшей форме и не может взять на себя производство услуг, когда начинают проявляться сложности общественного сектора. Следует также отметить, что ряд правительственных учреждений в Швеции действует как интегрированная система с сильно взаимодополняющими друг друга характеристиками.
Разные элементы системы поддерживают друг друга или по крайней мере противодействуют разнообразным нежелательным побочным эффектам деятельности других элементов. Иногда нет совсем никаких эффектов. В частности, когда другие элементы системы накладывают ограничения на поведение отдельных людей. Например, политические акции, стимулирующие безработного к более энергичным поискам работы, не очень повышают занятость, если только не снижается цена найма рабочих, а относительные зарплаты не становятся более гибкими. В других случаях изолированные политические изменения могут иметь неожиданно драматические последствия. Когда сдерживающие ограничения на поведение индивида внезапно исчезают, со всей силой может проявиться влияние других элементов системы на поведение индивида. Примером может служить случай, когда в 80-х годах были сняты ограничения на рынке капитала без достаточного понижения предельных ставок подоходного налога, по которым людям было разрешено уменьшать свои выплаты. В последнее десятилетие шведская модель находилась в состоянии постоянного движения. Это стимулировало "переменчивость правил", что развилось в характерную черту экономической и социальной политики.
Общая тенденция, однако, предполагает, что Швеция вновь стала более "нормальной" западноевропейской страной, какой она была до проведения радикальных экспериментов в середине 60-х и начале 70-х годов. Членство в ЕС с 1995 г. значительно усилило эту тенденцию. Если нынешнее направление развития шведской экономической и социальной системы будет продолжено, то окажется, что шведская модель была кратким историческим эпизодом, продолжавшимся не более трех десятилетий - с середины 60-х до начала 90-х годов. Трудно с уверенностью сказать, как скажется в будущем членство Швеции в ЕС и, возможно, в ЕМС на учреждениях и политике в Швеции, отчасти и потому, что мы не знаем, что случится в самом ЕС. Более того, нам неизвестно, насколько постоянны или временны нынешние тенденции реформ и отступлений по важным параметрам шведской модели. Другими словами, мы не знаем, станет ли Швеция пионером не только в строительстве развитого государства всеобщего благосостояния, но и в его реформировании и переустройстве. Возможно, ценности, идеология, отношения властей, механизмы, которые изначально создавали эту модель, в будущем возродят прежнюю политику или ее новый вариант.
Некоторые заинтересованные группы, в том числе профсоюзы, заявили о верности идее возврата к прежним учреждениям, правилам и политике. Можно предположить восстановление прежних уровней выплат в системах социального страхования и повышение налогов, особенно для наиболее обеспеченных домохозяйств. Время от времени продолжают появляться предложения об увеличении коллективной собственности фирм. Подтверждение этого можно найти в недавних предложениях, чтобы пенсионные фонды, управляемые правительством, делали крупные инвестиции на рынке ценных бумаг. Более того, около 65% электората получают почти все свои доходы от общественного сектора: либо как наемные работники правительственных учреждений (за исключением правительственных корпораций и коммунального хозяйства), либо как получатели трансфертных выплат.