Правовые проблемы выхода из трудной жизненной ситуации детей и подростков
Для изложения Теории принятия эффективного решения в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации (далее в тексте – Теория) ….предлагает основные характеристики, являющиеся необходимыми для принятия оптимального решения, которые в данном случае могут быть названы характеристиками эффективности. Решение должно быть:
- законным,
- персонально адресным,
- квалифицированным.
Ориентируясь на три представленных свойства, … дает краткую формулировку определения, лежащего в основе предлагаемой Теории.
Эффективным в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации, может быть только то решение, которое принято на основании закона и является персонально адресным и квалифицированным.
В настоящее время мы имеем два сильно различающихся, слабо взаимосвязанных подхода: ведомственный и судебный. По сути, сегодня они представляют собою реакцию государства на две стороны проблем несовершеннолетнего: до совершения серьезного противоправного поступка и – после него. Пока несовершеннолетний не встал на путь преступления, государственные структуры практически не используют судебный институт.
Посмотрим, насколько эти подходы отвечают названным нами характеристикам эффективности.
Ведомства
Законность.
Является ли деятельность ведомств законной? По формальному признаку – да. По сути – нет.
Во-первых, любое ведомство ориентировано не на закон, а на подзаконные акты и нормы, ведомственные инструкции и распоряжения. Ни один закон не будет исполняться, если не приняты эти самые инструкции для чиновника базового уровня. Закон в данном случае становится неодушевленным «заложником» подзаконных норм.
Во-вторых, вопреки своему предназначению, ведомство решает (не по злому умыслу, но в силу законов Паркинсона[5]) не саму социальную проблему, а прежде всего – вопрос о собственном выживании. В итоге идет непрерывная межведомственная борьба, с плохо скрываемыми конкурентными действиями.
Наконец, в-третьих, деятельность ведомств нарушает принцип разделения властей. Ведь ведомственные нормы эти ведомства разрабатывают и сами же их и выполняют. Да еще и проверяют их выполнение (т.е. себя) сами же.
Персональная адресность.
Деятельность ведомств почти начисто лишена персональной адресности. Нормативный акт в подавляющем большинстве случаев касается групп и категорий населения – без учета особенностей каждого случая в отдельности. Да и невозможно учесть множество жизненных ситуаций и вариантов судеб. Следовательно, когда органы исполнительной власти говорят об адресности социальной политики, то можно быть уверенным, что адресность эта будет ограничена так называемым «заявительным принципом». Нетрудно догадаться, что адресности здесь нет никакой. Огромное множество категорий наших граждан (взять хотя бы беспризорных) никогда не смогут обратиться туда, где им могли бы помочь, и заполнить требуемые бумаги для получения хоть какой-то помощи. Да они и не знают, что им хоть кто-то может (и обязан!) помочь.
Сошлемся на правоприменительную практику. В ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» нет четких согласований в принятии решении выхода из трудной ситуации детей и подростков. /4/. Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 26 октября 2000 года №822 «Об утверждении Положения об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений»[6]. Министерству труда и социального развития вменялась в обязанность эта самая «перевозка». И было обещано соответствующее финансирование. Таким образом, предполагалось решить проблему безнадзорности. Но вместе с тем, убежавшие дети от этого лучше себя чувствовать не стали. Мало того, что их практически насильно отправляли сначала в больницы (даже если они были здоровы), а затем – домой, а точнее, – в то место, из которого ребенок убежал. Убежал же он оттуда потому, что ему там было плохо. Но поскольку стояла не задача помощи ребенку, а только – его транспортировки, то беды ребенка никому и не интересны. А то, что этот несовершеннолетний в следующий раз убежит и спрячется получше, так это на отчетную статистику отрицательно влиять никак не сможет. Совсем напротив, темпы «оборачиваемости» таких вот детских потоков только на руку министерству, поскольку увеличивает оплачиваемую нагрузку. И отсюда можно и даже правомерно перейти к заключительному элементу «триады» эффективности предлагаемой Теории – к квалифицированности принимаемого и реализуемого решения.
Квалифицированность.
Высокий уровень квалификации сотрудников, работающих в социальной сфере, имеет очевидные дефекты. Вся квалификация, как правило, относится к хорошему владению сводом ведомственных норм и к текущей статистической информированности. Подчеркнем, текущей. Ретроспективная статистика здесь тоже не очень в чести: она же будет портить общую картину, демонстрируя реальное качество работы. Подчас доходит до абсурда: из статистической отчетности изымаются позиции, свидетельствующие о негативных тенденциях, а представление сведений осуществляется на основе выборочно выгодных систем показателей. За индикаторной эквилибристикой легче спрятать реальную картину. А перспективные показатели используются в основном для обоснования роста требуемых расходов.
Итак, ведомственное решение по определению не может быть квалифицированным, поскольку ориентировано не на ребенка с его проблемой (и, прежде всего, на семью, которой необходимо помочь), а лишь на интересы ведомства с границами его полномочий. Обсуждение детской тематики всякий раз наталкивается на жесткое ведомственное разграничение проблем на вопросы того или иного ведения.
Ярким примером суженности такого мышления стало принятие и публикация Постановления Правительства РФ от 24.12.2002г. №923 «О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов»[7]. Видимо, список составляло одно ведомство (скорее всего, Министерство торговли и экономического развития), поэтому из перечня исчезло некоторое количество весьма уважаемый международных грантодающих организаций, действующих на территории России. Такие, например, как Международный детский фонд ООН (UNICEF) и Программа развития ООН. Скандальность данного решения легко объяснима: в интересы Минторговли дети пока не входят.
Остается один, суммирующий все вышесказанное, вопрос: можно ли в данной ситуации что-то изменить, чтобы ведомственное решение стало эффективным. Из приведенных многочисленных примеров очевидным становится ответ – нет. Нет, поскольку данная система не имеет позитивных составляющих эффективного решения, опираясь на которые можно было бы исправить остальные дефекты.
Суд.
Принимаемое судьей решение устанавливается на основании закона, и, следовательно, оно – законно, если исключить неправомерные решения, которые у нас, к сожалению, не редкость. Однако, поскольку проблемы правомерности отдельных судебных решений, которые, как правило, принимаются вследствие нарушения принципа независимости суда, не являются предметом рассмотрения настоящей статьи, то и судебные решения мы обязаны рассматривать только в их общем случае, когда они базируются на правовых нормах, принятых в государстве. Если же и упомянем здесь какой-то аспект законности судебных решений, то это будет касаться скорее сочетания буквы и духа закона. В связи с молодостью нашей, российской демократии дух закона пока не укоренился в нашем постсоветском сознании. Однако об этом будет сказано несколько позже.
Еще один существенный фактор – качество законодательной нормы. Решение не может стать эффективным, если оно законно, но при этом опирается на плохой закон. Наш пример с ФЗ «Об основах системы профилактики…» в этом смысле как раз описывает именно тот случай.
Персональная адресность.
Любое судебное решение, безусловно, является персонально адресным, поскольку обращено к конкретным лицам и их судьбам.
Квалифицированность.
Вот здесь и содержится основной дефект судебного решения, поскольку оно категорически не квалифицированно. Проанализируем эту позицию более подробно.
Квалифицированным может быть лишь то решение, которое принимает специалист. Однако, всегда ли специалист принимает квалифицированное решение? Казалось бы, в рамках российской судебной системы осуществляются действия, нацеленные на повышение профессионального уровня судейских кадров. Последним нормативным актом, затрагивающим вопросы повышения квалификации в области психолого-педагогических знаний судей, рассматривающих дела с участием несовершеннолетних, было Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 марта 2000 года.
Вместе с тем, повышение специальной квалификации судейского корпуса отнюдь недостаточно. Судья при принятии судебного решения обязан опираться на всю совокупность доступных ему сведений. И здесь следует признать, что в действительности у судьи наблюдается острейший дефицит информации. В процессе судопроизводства он лишь изучает те материалы, которые представляет следствие (обвинительный ракурс) и защита (оправдательная позиция). Однако у правосудия (смысл термина justice – справедливость) задача состоит именно в принятии не только законного решения, опирающегося на баланс принципа состязательности, но и решения справедливого. Тем более, что сегодня никто не отвечает за сбор всей информации в целом. Таким образом, что судья при вынесении решения оказывается без столь важного инструментария, как информация. И такую информацию судье может предоставить только насыщенная система социальных служб, сформированных на основе Концепции реабилитационного пространства[8].
Важно только, чтобы во всех случаях жизни перед теми персонами, кто занимается проблемами ребенка и отвечает за их решение, четко и однозначно фигурировала судебная перспектива, которая будет неотвратимо реализовываться при неспособности или нежелании помочь ребенку или при нарушении его прав. Общество не должно позволять себе запаздывание реакции в этом вопросе.
Отсюда – однозначное требование повышения профилактической роли суда.
Таким образом, возникает потребность более внимательного обращения не только к букве, но к духу правосудия, суть которого должна состоять в восстановлении справедливости и социального мира. В качестве альтернативы суду карающему должна возникнуть модель суда помогающего ребенку и семье. Условное наказание должно сопровождаться целым рядом именно условий, вынуждающих ребенка, с одной стороны, осознать тяжесть совершенного им противоправного проступка, а с другой, побуждающих несовершеннолетнего к заглаживанию своей вины перед теми лицами, в отношении которых совершено нарушение права (или перед обществом).
Социальные службы.
Достаточно широкий спектр возможных решений для судьи в ситуациях, им рассматриваемых, может быть подготовлен соответствующим специалистом – социальным работником. Сегодня такого процессуального фигуранта в Уголовно-процессуальном кодексе нет, и его присутствие в судебном заседании возможно лишь в качестве свидетеля или специалиста (соответственно, в порядке статей 56 или 58 УПК РФ[11]). Поэтому все действия неправительственных организаций в этой области носят экспериментальный характер. Однако такое закрепление социального работника следует признать разумным и целесообразным, учитывая необходимость в социальном насыщении действий в ювенальном суде[12].
Возможными представляются два варианта организационно-структурного решения этой задачи – социальный работник в структуре суда либо в структуре другого ведомства (скорее всего, Министерства труда и социального развития). С точки зрения важности плотного взаимодействия социального работника с судьей предпочтительным является включение социального работника в штатное расписание суда.
Рассматривая социальную работу, необходимо также поставить вопрос о включении в российское процессуальное право такой фигуры из области восстановительного правосудия, как медиатор (посредник в процедуре примирения сторон)[13].
Помимо социального работника при судье в рамках системы ювенальной юстиции должна быть создана целая группа новых для России социальных профессий: социальный работник для работы на улице, для работы в семье, для взаимодействия с Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав и другими государственными и муниципальными органами, наконец, в соответствии с ранее упомянутой Концепцией реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска [11], для работы в реабилитационных программах. Система методических разработок в области деятельности указанной группы социальных профессий представлены в работе, опубликованной Фондом НАН[14]. Данная работа стала итогом ряда экспериментальных проектов, реализованных в течение последних 6 лет в Москве и во многих, больших и маленьких городах России.
Предстоит, таким образом, социальное насыщение работы с ребенком, в основе которого – формирование пространства заботы о ребенке и содействия ему и его семье в решении их проблем.
Весьма важным остается экономическая составляющая внедрения ювенальной юстиции. И, наконец, такой аспект проблемы внедрения ювенальной юстиции, как организационно-правовой. В том случае, если проблема будет решаться традиционно, путем создания новой административной структуры (пусть даже и меж- или вневедомственной), итог будет почти гарантированно тем же: законы Паркинсона неумолимы, и эффективность работы структур будет минимальной.
Выходом из данного «замкнутого круга» становится изменение логики формирования, размещения и исполнения государственного заказа на осуществление такого рода социальных услуг. Называется это государственным социальным заказом, реализуемым в качестве элемента соответствующей целевой социальной программы, на основе публичного конкурса[16]. По существу такой заказ является способом цивилизованной демонополизации и разгосударствления социальной сферы России. До тех пор, пока социальная сфера остается сугубо монополизированной государством, речи о ее эффективности идти не может. Самое интересное, что именно «государство», как управляющий институт общества, и должно следить за эффективностью реализации социальной политики.
Итак, с учетом проведенного анализа, можно утверждать, что только выстраивание системы ювенальной юстиции, основанной на стержневой роли специализированного, ювенального суда, способна решить задачу выработки и реализации эффективного решения в отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации.