Принципы адресной социальной поддержки населения

В России в дополнение к сохранившемуся масштабному субсидированию жилищно-коммунального хозяйства и образования федеральным законодательством предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, а региональное законодательство предусматривает 229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан. Льготами охвачено не менее 60% населения. При этом размер каждой из выплат, как правило, очень мал, составляет 1–7% процентов от прожиточного минимума. Большинство из социальных льгот и выплат предоставляется различными ведомствами и на основе разных правил, что, с одной стороны, увеличивает административные издержки на оказание социальной помощи населению, а с другой – приводит к неоправданным затратам времени получателей помощи.

Исполнение всех социальных обязательств, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, нереально; это потребовало бы роста бюджетных доходов в 2‑3 раза. К сожалению, реформа социального законодательства проходит крайне медленно. Это тяжело сказывается на бюджетах муниципальных образований, на которые ложится основная ответственность за реализацию федеральных законов по льготам и выплатам населению. При этом существующая система межбюджетных отношений не осуществляет функцию выравнивания. Среднедушевые расходы территориальных бюджетов на социальную политику, рассчитанные в процентах к региональному прожиточному минимуму, выше в тех регионах, где ниже уровень бедности. [7]

Однако допустим, что все предусмотренные законодательством социальные льготы и выплаты финансируются полностью. Поможет ли это решить сегодняшние проблемы населения? Нет, так как нынешняя система социальной защиты в своих основных чертах соответствует прежнему социалистическому способу хозяйства, не адаптирована к условиям экономического неравенства и возникшей социальной дифференциации. Основная проблема сегодня – это проблема бедности, поэтому необходимо сосредоточить ограниченные общественные ресурсы на помощи самым нуждающимся. Требование перехода к адресной социальной поддержке населения появилось на повестке дня не только в связи с бюджетным кризисом, но и в связи с невозможностью решить проблему бедности традиционными методами. [7]

В настоящее время понятия помощи бедным и помощи гражданам с особыми заслугами перед государством подменяют друг друга. Это приводит к абсурдным ситуациям, когда льготами по оплате услуг детских образовательных учреждений пользуются судьи и ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС. Адресная социальная поддержка оказывается бедным и должна быть четко отделена от всех других социальных благ. Государство вправе предоставлять дополнительные блага тем, кто оказал ему значительные услуги, а также профессиональным группам. Однако нужно четко указывать, что ветераны Великой Отечественной войны, Афганистана и Чечни получают социальные привилегии, потому что они участвовали в боевых действиях, а не потому, что относятся к малообеспеченным слоям населения. Адресная социальная помощь не занимается социальными гарантиями гражданам с особыми заслугами перед государством – ветеранам войны и труда, участникам боевых действий в Афганистане, Чечне и т. п. Формы социальных привилегий для лиц с особыми заслугами перед государством могут быть совсем иными, чем используемые сегодня льготы.

Адресная помощь не подменяет различные виды социальной работы, например работу с инвалидами. Любой ребенок с проблемами развития – родился он в бедной или в богатой семье ‑ нуждается в профессиональной помощи. Но для более обеспеченных эти услуги должны быть платными. [7]

Какие принципы лежат в основе "идеальной модели" адресной социальной поддержки населения? Прежде всего, это точное определения адресата.

В российских общенациональных программах используется либо категориальный метод – наиболее обобщенная, приблизительная оценка бедности косвенным путем (льготы), либо прямые методы оценки дохода (жилищные субсидии, детские пособия). В социальных программах на местном уровне среди трех признаков, прямо или косвенно характеризующих нуждаемость (социально-демографическая характеристика семьи, текущий денежный доход, имущество), наибольшее значение при определении права на помощь имеют доход или сочетание дохода и категориальной оценки ("нетрудоспособные социально уязвимые слои населения", "граждане с особыми заслугами"). Самый распространенный метод оценки нуждаемости на местном уровне — "двойной фильтр", то есть вначале определяется принадлежность к социально уязвимой категории, а затем среднедушевой доход сравнивается с критерием нуждаемости. Чаще всего в качестве индикатора, с которым сравнивается доход граждан, обращающихся за помощью, используется административная граница бедности, установленная на уровне 50% прожиточного минимума или 100% прожиточного минимума. При использовании метода "двойного фильтра обеспеченные граждане, принадлежащие к социально уязвимым категориям, не получают помощи, вероятность ошибок включения низка. Однако велика вероятность исключения работающих бедных. [7]

Учитывая социально-демографическую структуру бедности и сложившуюся практику управления, наиболее целесообразно проводить оценку нуждаемости прямыми методами. Они дают наименьшую вероятность ошибок исключения и позволяют работающим бедным, не принадлежащим к категориям граждан с особыми заслугами или традиционным "социально уязвимым" группам, получать необходимую помощь.

Дальнейшее развитие адресности предполагает большее внимание к оценке имущества. Семьи, одинаково бедные с точки зрения располагаемого текущего денежного дохода, могут быть неоднородны с точки зрения имущественного положения. Целесообразно, прежде всего, учитывать имущество, которое может быть использовано для получения дополнительного дохода (например, второе жилье). Могут использоваться два основных способа оценки имущества: имущественный ценз или стоимостная оценка текущего потребления накопленного имущества. Владение быстроликвидными видами имущества (сбережения, акции) обычно учитывается при определении нуждаемости. Неликвидное имущество в расчет не принимается. В странах с переходной экономикой граждане с крайне низкими текущими доходами могут владеть дорогостоящим имуществом (например, приватизированной квартирой). Поэтому важен не столько факт владения, сколько факт приобретения имущества. [7]

Другие принципы не относятся собственно к вопросам адресности, они подчеркивают важность ориентации социальной помощи на конечный результат, то есть сокращение бедности, смягчение ее негативных последствий. Размер и форма получаемой помощи должны быть способны реально изменить положение семьи. Для этого необходимо следующее:

  ·  Дифференцированный размер помощи, защита от бедности на равноправной основе. Действующая система льгот носит бинарный характер: граждане определенной категории получают льготы или другую помощь стандартного размера, остальные не получают ничего. Вместо такой системы "все или ничего" необходимо обеспечивать больший размер помощи семьям с более низким уровнем доходов ("дифференцированная шкала" определения размера пособия или взимания платы за услуги). Тем не менее, когда размер пособия невелик, можно использовать бинарный принцип.

Исторически одним из первых примеров оказания помощи в дифференцированном размере стало нижегородское областное пособие малоимущим семьям, которое было введено в 1993 г. по инициативе тогдашнего губернатора Б. Е. Немцова. Пособие рассчитывается по формуле "компенсация разницы между административной границей бедности и доходом", что позволяет выплачивать наибольшую сумму пособия самым бедным. К сожалению, как показал анализ реализации этой программы в Арзамасе, сегодня из-за ограниченности финансовых ресурсов она практически утратила свое значение. Высокий порог нуждаемости и низкий размер пособия не позволяют достичь реальных сдвигов в уровне благосостояния семьи (право на получение пособия имеют только семьи, в которых среднедушевой доход ‑ менее 20% прожиточного минимума, а максимальный размер пособия составляет не более 60 руб. на каждого члена семьи ежемесячно).

В вышеупомянутой программе "От пособия – к зарплате" пособие также предоставляется по формуле "компенсация разницы" как разница между величиной, равной 60% регионального прожиточного минимума, и объемом совокупного среднедушевого дохода, умноженная на специально разработанный семейный коэффициент. Набор семейных коэффициентов представляет собой аналог шкалы эквивалентности, отражающей принцип экономии ресурсов при совместном пользовании.

      ·    Специальные меры по предотвращению социального иждивенчества, по стимулированию семьи к росту ее экономического потенциала. В случае адресной помощи не допускается ситуация, когда совокупная "ставка налога" (снижение размера получаемых субсидий из-за увеличения доходов семьи) по всем действующим социальным программам повышается до уровня, не стимулирующего работоспособных членов семьи увеличивать свои заработки.

Например, в пермской программе методика расчета пособия стимулирует участников программы к получению более высоких доходов. По мере повышения доходов семьи ее совокупный доход (доходы плюс пособие) также растет, несмотря на то, что размер пособия будет уменьшаться до тех пор, пока не достигнет порогового для данной программы уровня. Получение работы безработным членом семьи не означает прекращения предоставления ей помощи. Напротив, семья может еще в течение трех месяцев продолжать получать пособие, за исключением случаев, когда в результате трудоустройства доходы семьи возрастут до уровня, превышающего прожиточный минимум. [7]

Получателю помощи предлагается контракт, в котором ее предоставление увязывается со встречными обязательствами (например, обязательством пройти курс лечения от алкоголизма). Оценка доходов дополняется индивидуальной социальной работой с семьей. Экономическое неблагополучие – это индикатор социально-психологического неблагополучия, свидетельство того, что у семьи есть определенные внутренние проблемы. Социальный работник помогает сформулировать эти проблемы и вместе с заявителем составляет "пакет социальной помощи", включающий и пособия, и участие в тех или иных специализированных программах социально-психологической помощи, и другие виды поддержки.

В целом выделяются четыре этапа [7]:

·     оценка доходов и материального положения семьи;

·     выявление причин, по которым семья попала в число мало обеспеченных;

·     подбор индивидуального "пакета услуг" (целевые субсидии, консультирование, рекомендации по повышению дохода семьи, включая трудовую помощь и т. д.), взаимодействие с общественными организациями, которые участвуют в предоставлении необходимых социальных услуг (переобучение, реабилитационные мероприятия и т. п.);

·    оценка эффективности помощи, "обратная связь".

"Идеальная модель" адресной социальной помощи может остаться сугубо теоретическим построением, если не будет поддержана инновациями и реформами, затрагивающими и другие аспекты работы по социальной поддержке населения. Неизбежно возникает вопрос, какие реформы требуется проводить параллельно с внедрением адресной социальной поддержки населения? Представим ситуацию, когда "адресаты" – наиболее бедные семьи – точно определены. Однако получаемые ими пособия, например жилищные субсидии, идут на компенсацию неэффективно работающего ЖКХ. Адресные субсидии призваны помогать конкретному человеку, а не поддерживать текущую деятельность поставщиков услуг. Переход к адресности должен сопровождаться снижением издержек и повышением эффективности бюджетных затрат на социальную сферу. Одним из механизмов снижения издержек и повышения качества услуг является внедрение конкурсного финансирования. Требуется демонополизация комплекса отраслей социальной сферы, нацеленная на решение задачи защиты прав потребителей услуг через экономические механизмы в противовес неэффективно действующим механизмам административным.