Особенности правового режима земель поселений
Все земли в Российской Федерации подразделяются на несколько категорий. Одной из них являются земли поселений. Данные земли представляют собой пространственно-операционный базис располагающихся на них городов и других поселений. В настоящее время, когда все население проживает в городах, поселках и иных поселениях, крайне важно рациональное использование земель данного вида, разработка вопросов государственного управления (т.е. система учета, мониторинга, кадастра), их использования, а также наличие достаточных мер для охраны данного режима от нарушений.
Землями поселений признаются земли, предоставленные для размещения и развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83— 86 ЗК РФ).
Земли поселений — одна из категорий земель в земельном фонде России.
Согласно Градостроительному кодексу РФ от 01.01.2005 все населенные пункты Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки), сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки) и иные поселения.
При этом в зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:
— сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);
— крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек);
— крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. человек);
— большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
— средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
— малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек);
— крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек);
— большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек);
— средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
— малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Градостроительный кодекс РФ регулирует градостроительную деятельность — деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Использование земель поселений осуществляется на основе градостроительной документации — документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Статья 7 Градостроительного кодекса РФ обеспечивает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина предусматривает:
- градостроительное планирование развития территорий и поселений;
- участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности; государственное нормирование градостроительной деятельности; лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов; сертификацию строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства; государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства РФ о градостроительстве;
- компенсацию вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ о градостроительстве.
Важная роль в регулировании земельных отношений в поселениях принадлежит Федеральному закону от 17.11.95 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 10.01.03). Данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества. Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.
В ЗК РФ нормы о землях всех видов поселений (т.е. землях городов, рабочих, курортных и дачных поселков и сельских поселений) помещены в один раздел. Это говорит о том, что правовое регулирование земельных отношений в городах и сельских поселениях имеет общие сходные черты.
Назначение земель поселений заключается в том, что они функционируют как фундамент, как место, пространственно-операционный базис, используемый в целях строительства. Пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий.
Земли поселений могут быть охарактеризованы общими для них отличительными признаками:
- земли городов и сельских поселений имеют общее предназначение: обслуживание городов и сельских поселений;
- земли поселений характеризуются тем, что они расположены внутри черты: для земель городов — городской черты, а для земель поселений — черты сельских поселений. Данная черта — это внешняя граница земель города, поселка, сельского поселения, которая отделяет их от других категорий земель. Она устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов. Включение земельных участков в черту города, поселка, сельского населенного пункта не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки.
Следует отметить, что городская черта и черта сельских поселений устанавливается и изменяется в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, земельным законодательством РФ. Однако черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки, предназначенные для обслуживания хозяйства и населения.
Городская черта и черта сельского поселения определяет внешнюю границу, т.е. размер их территории. Внутренняя организация земель осуществляется в соответствии с утвержденными генпланами, проектами планировки и застройки (ст. 84 ЗК РФ).
Все земли в пределах черты поселения находятся в ведении соответствующих органов местного самоуправления.
Особенности государственного управления землепользованием в поселениях. Государственное управление земельными отношениями в поселениях осуществляют на федеральном уровне Правительство РФ и другие органы исполнительной власти РФ в области регулирования градостроительной деятельности (федеральный орган архитектуры и градостроительства; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации); на уровне субъектов РФ — органы государственной власти субъекта РФ и органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства); на местном же уровне государственное регулирование осуществляют не входящие в систему государственных органы местного самоуправления. Они сами не пользуются землей,.поэтому функцию хозяйственной эксплуатации не выполняют. Однако в своей деятельности по регулированию земельных отношении органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении.
В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в "области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости; разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции; финансирование разработки и реализации градостроительной документации; осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также законодательства РФ о градостроительстве; утверждение положений об органах архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований; информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, организация и проведение референдумов по вопросам градостроительства; выполнение функций заказчиков разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.
Компетенция соответствующих органов местного самоуправления на местах распространяется лишь на территории, находящиеся внутри соответствующей черты.. Компетенция органов местного самоуправления может распространяться и за пределы городской (поселковой) черты — на так называемую пригородную зону, т.е. на сельские поселения, расположенные в непосредственной близости от городов (поселков).
Помимо указанного выше общего управления осуществляется ведомственное управление землями поселений, которое ведется Государственным комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ, а также соответствующими органами этого Комитета в составе субъекта РФ, при областных, краевых, районных и городских органах местного самоуправления.
Следующим субъектом управления землями поселений являются отделы жилищно-коммунального хозяйства при городской администрации. Через эти отделы городские органы местного самоуправления проводят основную работу по регулированию отношений, складывающихся при градостроительной деятельности.
Итак, городские органы местного самоуправления распоряжаются землями города. В то же время много земель в городах находится во внутриведомственном регулировании различных министерств и ведомств. Поэтому для земель городов важной задачей является оптимальное сочетание общественного и внутриведомственного управления.
Как уже указывалось, ведомственное управление землями городов осуществляет Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу РФ. В своей деятельности он наделен полномочиями, которые можно классифицировать следующим образом:
- нормотворческая деятельность (например, представление в Правительство РФ проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области градостроительства);
- координационная деятельность (например, принимает участие в координации аварийно-восстановительных работ в зонах чрезвычайных ситуаций);
- контрольная деятельность (например, осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве, федеральных градостроительных нормативов и правил);
- организационная деятельность (например, организует подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства).
Названные выше органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора - отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов, имеющих лицензии, и утверждается соответствующим органом исполнительной власти.
Правовое регулирование использования земель поселений осуществляется, как уже говорилось, министерствами, ведомствами совместно с органами местного самоуправления, а также органами исполнительной власти.
Государственное управление градостроительной деятельности обеспечивается:
управлением государственными капитальными вложениями в создание и развитие социальной и производственной инфраструктуры;
регулированием налоговой политики;
предоставлением дотаций, субсидий, субвенций, других бюджетных и внебюджетных видов финансовой и материальной помощи на развитие объектов строительства;
контролем за соблюдением градостроительных нормативов и стандартов;
осуществлением антимонопольных мер, приватизации объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства;
проведением экспертизы, в том числе технической и экологической, градостроительной документации.
Государственное регулирование правового режима земель поселений осуществляется посредством:
- выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения;
- ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации;
- планирования развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
Ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации
Градостроительный кодекс РФ (ст. 54) указывает, что государственный градостроительный кадастр — это государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости. Он ведется в отношении территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, территорий субъектов РФ и территории РФ.
Мониторинг объектов градостроительной деятельности — система наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности, которые ведутся по единой методике посредством изучения состояния среды жизнедеятельности. Сведения мониторинга объектов градостроительной деятельности подлежат внесению в государственный градостроительный кадастр.
В соответствии с Положением о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.03.99 целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях территорий и объектов недвижимости в хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости. Пункт 4 данного Положения гласит, что Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу является государственным заказчиком работ по созданию единой системы ведения градостроительного кадастра, ведению градостроительного кадастра в отношении территории РФ. Основой градостроительных кадастров всех уровней являются соответствующая градостроительная документация и государственный земельный кадастр. Градостроительный кадастр каждого уровня включает в себя:
- данные утвержденной градостроительной документации;
- топографо-геодезические и картографические материалы;
- сведения отраслевых кадастров и информационных систем;
- материалы о градостроительной ценности территории, о результатах мониторинга объектов градостроительной деятельности;
- обобщенные данные градостроительных кадастров иного уровня;
- данные утвержденных схем и проектов развития инфраструктуры;
- нормативно-правовые акты, нормативы и правила (п. 9 Положения).
Ведение градостроительного кадастра осуществляется на бумажном и магнитном носителях. Сведения градостроительного кадастра предоставляются пользователю в виде документированной информации. Сведения градостроительного кадастра, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, являются общедоступными. Данные информационных ресурсов градостроительного кадастра, полученные пользователями в установленном порядке, могут быть использованы ими для создания производственной информации с обязательной ссылкой на источник информации.
Работы по ведению мониторинга осуществляются службами градостроительного кадастра и другими привлекаемыми в установленном порядке юридическими и физическими лицами.