Развитие системы призрения и благотворительности в России (XVIII- начало XX в.)
Система призрения получила целостное оформление и развитие в эпоху императорской России. Именно тогда государственное призрение стало важным фактором функционирования всей сферы социальной помощи, усиления ее организационного начала. Однако в тот исторический период оно не было главным компонентом системы социальной помощи. Определяющая роль здесь принадлежала общественному призрению, субъектами которого являлись церковь, крестьянские общины, органы местного самоуправления (земства, городские думы, управы) и др. Активно развивалась благотворительность, достигшая наивысшего подъема во второй половине XIX начале XX в. Это время по праву называют ее «золотым веком». Среди многообразия форм общественной благотворительности следует выделить учреждения «на особых основаниях управляемые», сочетавшие в себе элементы благотворительности и призрения [25].
Необходимость формирования целостной системы государственного призрения диктовалась значительным ростом на рубеже XVII—XVIП вв. численности нищих, живших милостыней. Перенимая опыт стран Запада, Петр I стремился использовать в России их практику административного ограничения нищенства. Политика запретительных действий, широко использовавшаяся в Западной Европе, в условиях России трансформировалась в систему репрессивных мер в отношении профессиональных нищих. Наиболее болезненно в российском обществе воспринималось требование властей не давать «безразборно» милостыню нищим. Однако административно-насильственными мерами борьба с профессиональными нищими не ограничивалась. Следуя примеру французского короля Людовика XIV, царь-реформатор намеревался во всех губерниях создать приюты-госпитали «для всякого рода призреваемых».
Система государственного призрения, существовавшая в России с петровской эпохи до начала XX в., была ориентирована на оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся слоям населения. Среди ее основных компонентов можно выделить: деятельность государства по увеличению числа богаделен-госпиталей, работных домов, сиротских приютов; государственное обеспечение функционирования приказов общественного призрения; организацию общественных работ; социальное обеспечение отставных чиновников, военнослужащих и их семей; формирование правовых и организационных основ социального страхования и др. Заботясь о судьбе больных и увечных воинов, Петр I своим указом от 31 января 1712 г. повелел учреждать повсеместно для призрения за ними особые госпитали.
Во второй половине XVIII в. и позже была продолжена практика государственной поддержки функционирования различных социальных учреждений. Для привлечения к труду физически здоровых нищих, бездомных и беспризорных в императорской России стали организовываться работные дома. Их разновидностью были смирительные дома.
В первой половине XIX в. для упорядочения работы по оказанию помощи нищим стали создаваться специальные организационные структуры, одной из которых был Московский комитет по разбору и призрению нищих. Сюда они доставлялись со столичных улиц. После прохождения медицинского осмотра их мыли в бане, одевали в новую одежду из солдатского сукна, кормили. Немощные затем направлялись в приюты, богадельни, а здоровые нищие — на работы. Государственных средств, выделяемых на содержание работных домов, было недостаточно [7]. Поэтому различные благотворительные общества, активно действовавшие в России во второй половине XIX — начале XX в., привлекали на эти цели частные пожертвования. Так, в Москве в 1890 г. Общество помощи бедным открыло дом трудолюбия. Здесь призреваемые получали ночлег, питание и возможность работать. Некоторый процент их заработка передавался в пользу Общества.
Социальной обязанностью государства во все времена являлась забота о детях-сиротах. Численность сиротских приютов, существовавших в нашей стране к началу XVIII в., была недостаточной. Особенно бедственной была судьба внебрачных детей, многие из которых погибали от рук своих же родителей. В 1706 г. новгородский митрополит Иова открыл вблизи Новгорода сиротский дом для таких «зазорных младенцев». Петр I поддержал эту инициативу, определив на содержание сиротского учреждения доходы с нескольких монастырских вотчин. Позже в специальных царских указах (1714, 1715 гг.) ставилась задача более широкого распространения практики создания сиротских домов. В период правления Екатерины II было усилено внимание к проблеме детей-сирот. Для их содержания и обучения стали создаваться воспитательные дома.
Кроме государственных средств на содержание воспитательных домов направлялись и средства городов, где они функционировали. Причем со временем роль последних все более возрастала. Государство же со своей стороны предоставляло этим сиротским учреждениям определенные льготы (освобождение от пошлин при заключении контрактов, возможность приобретения деревень, домов, земли, открытия небольших фабрик, заводов, мастерских и др.). [12]
Важным этапом на пути становления системы государственной помощи в России было учреждение в 1775 г. приказов общественного призрения. Они создавались на губернском уровне под председательством губернаторов, что повышало их статус и расширяло возможности в деле оказания социальной поддержки различным категориям нуждающихся. Кроме губернатора в присутствие приказа входило еще три члена (заседателя), которые избирались по одному от дворянства, городского общества губернского города и поселян. В некоторых губерниях в составе присутствия был и местный предводитель дворянства. По усмотрению министерства внутренних дел сюда могло входить еще и должностное лицо, находящееся на жалованье.
На губернские приказы общественного призрения были возложены обязанности по организации и содержанию народных школ, аптек, богаделен, лечебниц для неизлечимых больных, домов для умалишенных, работных и смирительных домов, сиротских домов, детских приютов и других социальных заведений. Следует заметить, что приказы, выполняя главным образом функции государственного призрения, именовались все же приказами общественного призрения. Дело в том, что согласно указу 1775 г. об их создании основные обязанности по призрению бедных и нуждающихся были возложены на общественные структуры (сельские и городские общины, приходы). Приказы же должны были содействовать этому. Препровождая нищих и бродяг в их общины или поместья, они тем самым выполняли функции общественного призрения.
Однако приказам не хватало государственных финансовых средств и собственных кредитных капиталов для проведения широкомасштабных мер по призрению. Поэтому в конце XVIII в. Городовым положением было узаконено требование к городским властям — отчислять им от своих доходов часть средств. Кроме того, приказы стали активнее привлекать на свои нужды и частные пожертвования. [25]
Во второй половине XIX — начале XX в. значение приказов общественного призрения стало ослабевать. В ходе земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ важнейшие их функции отошли земским органам, городским думам и управам. Отмечая роль губернских приказов, в деле призрения нуждающихся, необходимо отметить, что их финансовые возможности были далеки от реальных потребностей общества. Они помогали лишь малой доле бедствующего населения.
Частью системы государственного призрения в императорской России стала организация общественных работ с целью предоставления безработным определенного занятия, позволяющего облегчить их положение. Этот вид помощи обычно использовался в период стихийных бедствий и неурожаев. С начала XIX в. общественные работы в России стали применяться систематически. Их отличительной от многих стран Запада особенностью была сельскохозяйственная направленность. К числу общественных работ тогда относилось: устройство плотин; укрепление оврагов, берегов; углубление рек, озер; лесорубные и распилочные работы; строительство дорог, школ, хлебозапасных складов и магазинов; устройство показательных огородов и др.
Широко использовались общественные работы в середине XIX в. во время частых неурожаев. Дальнейшее развитие система общественных работ в России получила во второй половине XIX — начале XX в. Их организация позволила обеспечить заработком и пропитанием массы нуждающегося населения. Особенностью общественных работ, осуществлявшихся во второй половине XIX — начале XX в., являлось расширение их масштабов путем увеличения числа субъектов, организовывавших эту деятельность. Кроме государства ими занимались земства (Смоленское, Самарское, Саратовское и др.), ряд общественных заведений, крупных попечительств (Ведомство попечительства о домах трудолюбия и работных домах). [25]
Определенным компонентом системы государственного призрения в Российской империи было социальное обеспечение отставных чиновников, военнослужащих и их семей. Для обеспечения больных и изувеченных казаков, оказания помощи семьям погибших станичников, государство, ежегодно начиная с 1812 г. направляло на Дон 20 тыс. рублей. Пенсии от государства в Российской империи получали офицеры и чиновники. Социальное пособие из государственного казначейства полагалось раненым военнослужащим нижних чинов, а также семьям погибших воинов и пропавших без вести во время военных действий.
Развитие системы государственного призрения в императорской России привело к формированию правовых и организационных основ социального страхования. Его ростки появились в эпоху Великих реформ 60—70-х гг. XIX в. В 1861 г. был принят закон о вспомогательных товариществах при казенных горных заводах, по которому стали создаваться страховые кассы. За счет отчислений от доходов горнозаводчиков и выплат самих рабочих аккумулировались средства, выплачиваемые рабочим при увечьях, а семьям — в случае их смерти. Законом 1903 г. принцип ограниченного страхования был перенесен и на другие промышленные предприятия страны. Однако закон не удовлетворял многих требований трудящихся по социальному обеспечению.
В 1912 г. были приняты новые страховые законы: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих». Теперь рабочему, застрахованному от несчастных случаев, при получении увечья на производстве полагалось пособие, выплачиваемое тринадцать недель. А затем ему могла быть назначена пенсия из средств страхового товарищества. Размер ее был мизерным (от 2,5 до 5 рублей в месяц), но даже такую пенсию получали немногие пострадавшие рабочие. Чаще выдавалось единовременное пособие в связи с несчастным случаем или пенсия, ограниченная одним годом.
Позитивной стороной страхового законодательства 1912 г. стало введение страховой нормы на случай болезни рабочих. Страховое законодательство 1912 г., будучи в целом прогрессивным, имело и недостатки, ограничения [12].
Проведенный анализ функционирования государственного призрения в нашей стране в XVIII — начале XX в. свидетельствует о его системном характере. Признавая недостаточность участия государства в деле призрения, неправомерно вообще игнорировать его. В нашей стране с конца XVIII в. действовали приказы общественного призрения, являвшиеся по сути дела государственными органами, во главе которых стояли губернаторы. На государственные средства организовывались многочисленные общественные работы, проводившиеся в неурожайные годы. Не следует забывать и о том, что именно государством были созданы правовые основы для формирования механизмов социального страхования, а также для активного развития общественного призрения и организованной благотворительности.