Результаты государственной политики в отношении детей-сирот
Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации. В Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Дальневосточном Федеральных округах проведена проверка деятельности федеральных органов исполнительской власти. Ряда субъектов Российской Федерации по реализации подпрограммы «Дети-сироты» федерально-целевой программы «Дети России» на 2003-2006 годы.
Анализ выполнения ранее действовавших федеральных целевых программ «Дети-сироты» и подпрограммы «Дети России» на 2003-2006 годы (далее – Подпрограмма) показал, что, несмотря на то, что в последние три года средства федерального бюджета выделяются в полном объеме, реализация целей и задач, поставленных в них, не принесла ожидаемых результатов [26, с.113].
Продолжает иметь место устойчивая тенденция роста числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Если в 1994 году было учтено 496,3 тыс. детей, то на 1 января 2003 года 867,8 тыс. детей. При этом лишь около 10% из общего числа детей, лишившихся попечения родителей, стали сиротами следствии смерти или инвалидности родителей, остальные – социальные сироты [30, с.41].
Одной из причин роста числа таких детей является по-прежнему тяжелая ситуация в семьях. Ежегодно увеличивается число родителей, ведущих асоциальный образ жизни. Только в 2003 году 32,6 тысяч родителей были лишены родительских прав, более 168,8 тысяч родителей привлечены к административной ответственности и поставлены на учет в органы милиции, возбуждено 9 тысяч уголовных дел в отношении указанной категории родителей. Правительством Российской Федерации не принимаются меры по повышению ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за надлежащее содержание и воспитание детей.
Ежегодно в Российской Федерации выявляется более 120 тысяч детей, которые уходят из дома, бродяжничают, приобщаются употреблению спиртных напитков и наркотических веществ, становятся участниками, а часто и жертвами преступлений. В 2003 году привлечено к уголовной ответственности 145,5 тысяч несовершеннолетних, из которых 50,9% являются учащимися. На учете в органах внутренних дел состоит 362,4 тысячи подростков, из них 6,3 тысячи не умеют читать и писать.
Над детьми, оказавшимися без попечения родителей, не всегда своевременно устанавливается опека (попечительство). По данным МВД России, в 2003 году 5,2 тысячи детей, лишенных родительского попечения и состоящих на учете в милиции, не и мели опекунов или попечителей. В результате они вынуждены проживать в крайне неблагополучной обстановке [29, с.4].
Кроме того, ситуация усугубляется низким уровнем материального положения ряда семей. По данным Госкомстата России, 17 млн. детей, или 56% воспитываются в семьях со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума [30, с.42].
Органы федеральной власти не обеспечивают должной координации деятельности по предупреждению социального сиротства. Отсутствует целостная скоординированная политика в этой области, как на федеральном, так и на региональном уровне. Это приводит к дублированию функций государственных органов власти, органов местного самоуправления, различных ведомств и организаций по защите прав одного и того же ребенка. Не получает широкого развития практика взаимодействия государственных органов и учреждений с общественными организациями [27, с.114].
В соответствии с действующим законодательством функции органов опеки и попечительства возложены на органы местного самоуправления. Однако большинства из них не имеют достаточного финансирования для их осуществления.
Отсутствие в действующем законодательстве единых федеральных стандартов, предъявляемых к работе органов опеки и попечительства, приводит к несоблюдению государственных гарантий по защите детей, а также к злоупотреблениям и нарушениям законодательства на местах. Органами прокуратуры ежегодно выявляется более 100 тысяч нарушений законодательства, регулирующего вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Органами местного самоуправления не удалось в должной степени решить проблему кадрового обеспечения органов опеки и попечительства специалистами по охране прав детей. В Российской Федерации около 18% органов местного самоуправления не имеют таких специалистов, а в 32% из них не соблюдается норматив соответствия, количества специалистов численности детского населения.
Неудовлетворительная деятельность многих органов местного самоуправления по обеспечению опеки и попечительства свидетельствует о необходимости создания службы, состоящей из юристов, педагогов, психологов, уполномоченной решать вопросы семейного устройства и защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, через систему патронатного воспитания.
В настоящее время каждый пятый ребенок в стране, оставшийся без родительского попечения, проживает в интернатных учреждениях. Государственная сеть образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на начало 2003 года насчитывала 2740 учреждений, многие из них переуплотнены, в них содержится более 270 тысяч детей. Только за прошедший год рост числа детей в учреждениях составлял 36 тысяч.
Вместе с тем Подпрограмма в части строительства и реконструкции учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей выполняется неудовлетворительно.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не выполняют принятых обязательств по долевому финансированию строительства объектов. Регионами было профинансировано строительство объектов в среднем на 21%. При этом 28 регионов вообще не участвовали в долевом финансировании их строительства (Белгородская, Ивановская, Калужская, Курская, Тверская, Псковская, Волгоградская, Кировская области и другие).
По-прежнему сохраняется тенденция включения в инвестиционную программу объектов, на которые не разработана проектно-сметная документация. По этой причине распоряжениями Правительства Российской Федерации только в 2003 году снято с финансирования 9 объектов.
Значительное количество детей-сирот своевременно не размещается в государственные учреждения, как это предусмотрено законодательством, из-за отсутствия мест. По этой причине дети, лишенные родительского попечения, длительное время (до 4-6 лет) вынуждены проживать в приютах системы социальной защиты населения, рассчитанных на временное пребывание детей, которые таким образом фактически дублируют систему детских домов [27, с.115].
По-прежнему сохраняется критическая ситуация с материально-техническим обеспечением учреждений. Более 40% зданий и сооружений учреждений системы образования требует капитального ремонта, 2,7 % - находится в аварийном состоянии, 4,8 % - не имеет центрального отопления, 5,6% - канализации. Во многих учреждениях требует замены технологическое оборудование. Однако в рамках Подпрограммы оборудование, необходимое для обеспечения жизнедеятельности детей не приобретается.
Условия содержания детей во многих учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из-за хронического недофинансирования не соответствует предъявляемым требованиям. Во многих учреждениях воспитанники несвоевременно либо в полном объеме обеспечиваются одеждой и обувью, мягким инвентарем, игрушками, учебно-методической и художественной литературой.
Недостаточное финансирование не позволяет обеспечить полноценное питание. При среднероссийской норме питания на одного ребенка в день в размере 65,5 рублей, во многих субъектах РФ (Ивановская область, Кемеровская область, Вологодская область) она составляет не более 50 рублей.
Не уделяется достаточного внимания здоровью детей. По данным всероссийской диспансеризации, в домах ребенка признаны здоровыми только 15,2% детей, в детских домах 22,5% детей, в детских домах-интернатах – 13,8%. В 30 субъектах Российской Федерации смертность детей в домах ребенка превышает среднероссийский показатель. Растет число детей-инвалидов, проживающих в интернатах учреждениях, однако реабилитационные мероприятия ограничиваются в основном проведением физиотерапевтических процедур и оказанием медицинской помощи.
Во многих образовательных учреждениях для детей-сирот не выполняются требования законодательства о пожарной безопасности [27, с.115].
Минобразования России, Минтрудом России и Минздравом России при реализации Подпрограммы допускается неэффективное использование бюджетных средств. Несмотря на наличие в Министерстве образования России структурного подразделения, решающего задачи реализации государственной политики в области охраны прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и профилактики безнадзорности несовершеннолетних. Министерство в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 года № 594 передало часть своих функций по реализации ряда мероприятий Подпрограммы государственному учреждению «Исполнительная дирекция «Дети России»» (далее – Дирекция). В результате за оказание посреднических услуг вынуждено было выплатить Дирекции только в 2003 году 646,5 тысяч рублей бюджетных средств, предназначенных на проведение организационно-методических мероприятий.
Часть приобретенного Дирекцией оборудования интернатными учреждениями используется неэффективно [27, с.116].
Средства федерального бюджета в объеме 2 млн. рублей, выделенные Минздраву России на закупку лечебно-профилактического оборудовании для оснащения образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Были использованы на приобретение модульных комплектов и комплектов ортопедических парт для реабилитационного центра «Детство» Минздрава России, не относящегося к категории образовательных учреждений для детей-сирот.
В ряде субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 16.04.2001 г. №44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» выполняется не в полном объеме.
Работа по формированию регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, не начата в Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Агинском, Бурятском, Корякском, Усть-ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах.
Причиной отсутствия в государственном банке данных полноты сведений о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, является невыполнение руководителями образовательных, лечебных учреждений и учреждений социальной защиты населения требований данного закона о своевременном направлении сведений о таких детях в органы опеки попечительства. Эти органы также допускают случаи непредставления сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, в региональный банк данных. Органы исполнительной власти всех уровне, органы местного самоуправления не принимают необходимых мер по обеспечению и защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Вместе с тем в настоящее время нуждаются в обеспечении жилой площадью около 14 тысяч детей указанной категории. Выпускники, не обеспеченные в срок жилым помещением, вынуждены жить в интернатных учреждениях, общежитиях, а зачастую становиться и лицами без определенного места жительства. Особенно остро стоит проблема выделения жилой площади на селе, где отсутствуют общежития, закрепленное жилье разрушено, свободных муниципальных помещений нет, строительство не ведется.
Наиболее неблагоприятная ситуация сложилась в Республике Калмыкия, Кемеровской, Курской, Саратовской, Новосибирской, Ивановской областях. В связи с выпуском детей-сирот из государственных учреждений в последующие два года количество нуждающихся увеличится на 13 тысяч человек. Например, в Республике Хакасия в очереди на получение жилья состоят выпускники 1989 года, а в Ордынской области – 1997 года.
Вместе с тем поручение Президента Российской Федерации о принятии дополнительных мер по обеспечению данной категории детей жилой площадью Правительством Российской Федерации до настоящего времени не выполнено. Предложения Министерства образования России о решении проблемы за счет средств Подпрограммы и бюджетов субъектов Российской2 Федерации на условиях софинансирования, подготовленные в мае 2003 года, находятся на согласовании в заинтересованных министерствах.
Органами государственной власти и местного самоуправления нарушают действующее законодательство в части обеспечения выплаты пособий опекунам. Ежегодно около 40% выявленных детей-сирот передаются под опеку или попечительство, однако в ряде муниципальных образований допускаются случаи нарушения постановления Правительства Российской Федерации от 20.06.1992 года № 409 в части расчета суммы денежных средств, выделяемых на содержание опекаемых детей, а также их несвоевременные выплаты. Правительством Российской Федерации до настоящего времени не утвержден порядок возмещения из федерального бюджета расходов на указанные цели