Роль Общественной палаты РФ в системе государственных органов в России
Гражданское общество находится сейчас на этапе становления. От развития институтов гражданского общества зависит реализация ст. 1 Конституции РФ о правовом характере Российского государства. Конституционное закрепление России как правового государства можно считать перспективной нормой, определяющей главный ориентир общественного развития. О возможностях представительных учреждений и их влиянии на формирование конституционного права государства и гражданского общества, на права человека и их гарантии Б. Н. Чичерин писал: «В наше время едва ли кто-то станет отрицать огромные благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение»[57]. Тесную взаимосвязь и взаимозависимость между народным представительством и гражданским обществом не отрицают и современные исследователи.
Появившийся в нашей стране недавно институт общественных палат призван усилить связь гражданского общества с органами государственной власти через представительные учреждения.[58]
Чёткого юридического определения органа Общественная палата на данный момент не существует. По словам В. В. Путина это «принципиально новый для России институт согласования общественных интересов»[59]. В странах Европейского союза аналогичные органы носят название Консультативных комитетов[60], имеющих функции и цели, отличные от функций и целей Общественной палаты в России. Исходя из тех функций, которые приписаны Комитетам, можно сказать, что они являются своеобразной площадкой для согласования интересов между заинтересованными группами: прежде всего с работодателями и профсоюзами. Для политической системы Европейского Союза этот орган выполняет важную функцию артикуляции интересов, что является принципиальным в условиях, когда Европейский Парламент слабо участвует в процессе принятия решений[61].
По результатам анализа законодательных актов, касающихся функционирования Общественной палаты, автором был сделан вывод, что данные законодательные акты определяют данное понятие лишь исходя из выполняемых её функций.
Исходя из функций, осуществляемых общественной палатой можно попытаться определить, что Общественная палата – это общественный неполитический институт. Он является неполитическим, так как не участвует в борьбе за власть и её осуществление. Так же можно отметить, что это гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов[62].
По результатам контент-анализа СМИ, проведённого автором данной работы, было выделено наиболее популярное в средствах массовой информации определение Общественной палаты РФ: «Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти». Оно так же привязано к функциям Общественной Палаты РФ, которые прописаны в Федеральном Законе «Об Общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г.[63]
Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ и не обладает законодательной инициативой. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации[64].
В части 1 ст. 1 Федерального закона об общественной палате законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты[65]. Правительство РФ в своем Заключении «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечало необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения[66]. Однако, положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.
Автором данной работы, в результате обобщения функций, прописанных в Регламенте и Федеральном законе Общественной Платы РФ, было дано следующее определение органа Общественной палаты. Общественная палата – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти, для учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод. А так же для защиты прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики. С целью осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Обеспечение деятельности Общественной палаты, согласно ч. 1 ст. 26 Федерального Закона, осуществляет аппарат Общественной палаты, правовой статус которого определен в ч. 2 ст. 26 Федерального Закона достаточно четко: аппарат Общественной палаты является государственным учреждением[67].
Представляется возможным выделить следующие функции, которые выполняются Аппаратом Общественной палаты по взаимодействию с органами государственной власти РФ:
- обеспечивает взаимодействие Общественной палаты с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организует присутствие членов Общественной палаты на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегиях федеральных органов исполнительной власти;
- обеспечивает рассмотрение Общественной палатой обращений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации[68].
В качестве предварительного обобщения, можно сделать вывод, что целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов. С одной стороны – общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений. С другой стороны – интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Выделяются следующие сферы, в которых подлежат разрешению наиболее важные вопросы, с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой в ст. 2 ФЗ:
экономическое и социальное развитие России;
обеспечение национальной безопасности России;
защита прав и свобод граждан России;
защита конституционного строя России;
защита демократических принципов развития гражданского общества в России[69].
Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. В статье 2 ФЗ также обозначены шесть задач Общественной палаты, в отношении которых следует отметить следующее[70]:
- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики[71].
- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики установлено в качестве одной из задач Общественной палаты.
Однако в других положениях Федерального Закона не содержится механизма реализации данной задачи.
На эту недоработку законодательными органами Российской Федерации было обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы[72]. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 Федерального Закона, представляет собой положение декларативного характера.
Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в части 1 статьи 21Федерального Закона. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений[73], организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни[74], доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений[75].
Так же Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации путём проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления[76].
Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии к непосредственным полномочиям Общественной палаты[77].
Так же одной из задач Общественной палаты РФ является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[78].
В том числе, представляется возможным отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти – Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с Законом.
В пункте 5 статьи 2 Федерального закона[79] рассматриваемая задача направленная на разработку при непосредственном участии Общественной палаты мер по государственной поддержке тех общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых действительно направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Общественная палата вырабатывает лишь рекомендации органам государственной власти. Данный аспект взаимообусловлен положениями о рекомендательном характере решений Общественной палаты[80].
Именно положительный опыт работы общественных палат, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, послужил толчком к созданию Общественной палаты федерального уровня[81].
Соответственно, на Общественную палату возлагается задача по оказанию поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации ( имеются в виду не только общественные палаты, созданных к моменту вступления ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» в силу, но и общественные палаты, создаваемых позже этого). Поддержка Общественной палатой общественных палат субъектов Российской Федерации ограничена информационной, методической и иными подобными формами[82].
Следует отметить, что, по мнению Правового управления Аппарата Государственной Думы, выраженному в Заключении от 20.12.2004 г. № 2.2-1/4313 на стадии принятия законопроекта в первом чтении, положение об оказании поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, не может быть отнесено к задачам, а является непосредственно одним из полномочий Общественной палаты. Однако при принятии ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» рассматриваемое положение так и не было уточнено и данный аспект прописан в статье 2 Федерального закона, где перечислены основные цели и задачи Общественной Палаты Российской Федерации[83].
Органы СМИ неоднозначно отреагировали на новые инициативы государства, которые касались формировании Общественной палаты РФ,
Так, в статье «Нация набрала немного совести» С. В. Мулин[84] утверждает, что образование Общественной палаты РФ создает принцип круговой поруки: один поручается за другого, и возводится замкнутая сама на себе корпорация[85]
Дискуссия была развернута и на страницах «Российской газеты», где высказывались не только читатели, но и отдельные члены Общественной палаты РФ, назначенные Указом Президента РФ В. Путина 28 сентября 2005 г. Примечательно, но каких-либо резких, критических замечаний в адрес созданного органа общественности нет ни со стороны граждан, ни от вновь назначенных членов Общественной палаты. Так, А. Мироненко в статье «Как нам обустроить Общественную палату» высказывает надежду на то, «что члены Общественной палаты РФ получат возможность влиять на политику государства через принимаемые в нем законы[86]». Члены Общественной палаты РФ, назначенные Президентом РФ В. Путиным, в целом высказывали нормальные, вполне предсказуемые слова об экспертизе правительственных решений, о совершенствовании законодательной базы, о более тесном и продуктивном диалоге с властью[87].
В развитие озвученный инициатив, Президент РФ В. В. Путин направил в Государственную думу проект федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Об Общественной Палате Российской Федерации»», согласно которому этот орган наделяется ещё большими полномочиями. Так законопроект предполагает, что Общественная Палата Российской Федерации сможет осуществлять общественный контроль за СМИ, то есть за «соблюдением свободы СМИ и равным доступом к СМИ различных политических сил». Общественной Палате РФ предоставляется право привлекать граждан, общественные объединения и представителей СМИ к обсуждению вопросов об обеспечении гарантии свободы слова и свободы массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, а так же вырабатывать по этим законам рекомендации. По итогам таких публичных обсуждений и экспертиз Общественная Палата РФ сможет давать заключения о нарушениях свободы слова в СМИ. В зависимости от степени нарушения эти заключения будут направляться в «регистрирующие или правоохранительные органы», а так же учредителям или руководству этих СМИ[88].
Есть так же и противоположная точка зрения. Например, в статье «Общественная палата: ее роль и место в российской политика» А. А. Кара-Мурза пишет о том, что в странах с устойчивыми либерально-демократическими традициями функцию Общественной Палаты выполняет парламент. Парламент – это и есть общественная палата. Все общественные интересы представлены в парламенте. По мнению члена Совета Федерации В. А. Новикова, роль «связки» между обществом и властью должен играть эффективный и независимый парламент[89].
Но наличие такой ситуации в Российской Федерации и появление нового органа дублирующего некоторые функции парламента представляется возможным объяснить объективным положением вещей. В статье «Общественная палата – спектакль национального масштаба» Л. Ю. Грудцына[90]. объясняет данную ситуацию не самым уважительным отношением граждан российской федерации к депутатам, что, по её предположению, вызвано неуважением самой власти к народу, которое естественным образом вызывает ответное чувство народа к власти. «Получается следующая ситуация: вместо того чтобы прилагать все усилия для того, чтобы российский парламент стал действительно «народным рупором», параллельно с ним властью создается искусственная структура общественного контроля за самой собой с туманным прошлым и весьма неопределенным будущим»[91] В итоге, для того чтобы повысить эффективность одного из органов государственной власти был создан новый политический институт.
После подробного изучения Федерального Закона об Общественной Палате РФ можно сделать вывод о том, что данная организация призвана сотрудничать с органами политической власти, как исполнительной, так и законодательной. Но напрямую на принятие решений Общественная Плата РФ не может влиять. Её решения и результаты экспертизы носят лишь рекомендательный характер, и эффективность её работы зависит, за частую, на прямую от авторитета, которым обладают члены Общественной Платы.
По результатам анализа законодательных актов, касающихся функционирования Общественной палаты, автором был сделан вывод, что данные законодательные акты определяют данное понятие лишь исходя из выполняемых её функций. Контент-анализ СМИ дал следующее определение Общественной палаты: «Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти».
Общественная палат РФ так же не обладает законодательной инициативой и не обладает политической властью. Основная задача Общественной Палаты состоит в организации «переговорной площадки для проведения общественных экспертиз ключевых законодательных актов»[92]. Кроме этого комиссии Общественной Палаты активно участвуют в экспертизе законопроектов, что также можно охарактеризовать как осуществление контрольных функций на стадии принятия решений и обеспечение «обратной связи» органов власти и общественных организаций. В целом всё же можно подчеркнуть большую роль Общественной палаты РФ в формировании гражданского общества в стране. Общественная палата призвана стать посредником в диалоге между властью и обществом. А так же, по мнению некоторых экспертов, выполняет часть функций Парламента РФ.