Структура демографической политики и ее составных частей
Структура демографической политики включает в себя следующие ее компоненты:
концепцию демографического развития;
четко сформулированные цели демографической политики;
программы (планы) ее проведения, т.е. систему мер демографической политики: расчет эффективности вводимых мер.
Разработка демографической политики начинается с концепции. По определению Л. Л. Рыбаковского: "Это - система идей, взглядов, определяющая границы правового и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного регулирования демографического развития. Концепция - это некий подход, стратегический замысел, то поле, в параметрах которого должны реализоваться соответствующие государственные проекты не только в демографических, но и смежных сферах деятельности". [10]
Концепция состоит из взаимосвязанных частей: [11]
а) характеристика демографической ситуации страны или конкретного региона;
б) обоснование целей демографической политики, определение основных направлений стратегии демографического развития;
в) определение задач, которые необходимо решить для достижения этих целей, выбор приоритетов; г) составление программ (планов) действий, мер проведения демографической политики.
В качестве целей демографической политики выступает:
1) формирование желательного для страны, общества, режима воспроизводства населения;
2) сохранение или изменение тенденций в динамике численности и структуре населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава;
3) изменение или сохранение типа расселения населения по территории страны, интенсивности процессов внутренней и внешней миграции;
4) изменение или сохранение качественных характеристик населения.
Цели могут быть представлены в виде:
словесного описания, словесной характеристики демографической политики;
целевого показателя (сводная характеристика);
системы показателей, характеризующих основные направления демографической политики.
Как показывает опыт проведения демографической политики в странах мира в XX в., среди целевых показателей редко встречается собственно численность населения. Исключение составили Китай, стремившийся к 2000 г. не превысить численность своего населения более чем в 1200 млн человек (фактически 1254 млн человек) и Румыния, ставившая задачу довести численность своего населения до 30 млн человек (фактически 22,5 млн).
В зависимости от демографической обстановки демографическая политика обычно преследует одну из следующих главных целей. [12]
В развивающихся странах, где наблюдается демографический взрыв, основная цель демографической политики заключается в снижение коэффициента рождаемости и естественного прироста населения. Рождаемость уменьшается в результате популяризации и распространения контрацептивов, санитарного просвещения, консультирования по вопросам планирования семьи, пропаганды преимуществ малодетной семьи, а также стимулирования малодетности при помощи разного рода экономических и административных мер. Некоторые страны в качестве одной из таких мер не только допускают, но и всячески приветствуют добровольную стерилизацию мужчин и женщин.
Наиболее яркий пример осуществления демографической политики являют собой развивающиеся страны Азии. Там она охватывает подавляющее большинство жителей. В первую очередь это относится к странам с самой большой численностью населения - Китаю, Индии, а также к Индонезии, Пакистану, Бангладеш, Малайзии, Таиланду, Филиппинам. Довольно активную демографическую политику проводят также в странах Латинской Америки, некоторых странах Северной Африки. Однако в остальных частях развивающегося мира, в особенности в мусульманских странах, она пока еще получила незначительное распространение. Об этом можно судить, в частности, по применению средств контрацепции. Согласно статистике ООН, средний показатель применения контрацептивов для всех развивающихся стран немногим превышает 1/2 (речь идет о количестве применяющих контрацептивы семей), а для наименее развитых - 1/5. Впереди по этому показателю находится Китай (почти 85%). В Таиланде, Вьетнаме и Шри-Ланке он достигает 65-75%, в Малайзии и Индии - 50-60%, в большинстве стран Латинской Америки - 50-75%. На другом полюсе находятся страны Западной и Центральной Африки и некоторые страны Юго-Западной Азии, где доля таких семей обычно не превышает 10%; в Афганистане она составляет всего 2%, а в Йемене - 7%. [13]
В экономически развитых странах - повышение уровня рождаемости и естественного прироста (особенно активно демполитика проводилась в Восточной Европе до конца 80-ых) благодаря ссудам молодожёнам, пособиям на рождение каждого ребёнка, льготам на жильё, длительного отпуска для беременных. По оценкам сейчас усилилась политика такого рода во Франции и Швеции.
В качестве одной из действенных мер демографической политики многие развивающиеся страны осуществляют законодательное повышение возраста вступления в брак. Например, в Китае он был повышен до 22 лет для мужчин и 20 лет для женщин, в Индии - соответственно до 21 года и 18 лет. В действительности же наблюдается еще большее "старение" брака, которое объясняется тем, что значительная часть молодых людей стремится прежде получить образование, а затем пройти профессиональную подготовку, часто совмещая ее с трудовой деятельностью. Еще 15-20 лет назад средний возраст невест в развивающихся странах составлял 16-18 лет, а к началу XXI в. даже в Африке он стал превосходить 20 лет, в Азии же, и особенно в Латинской Америке, "постарел" еще больше.
Среди стран Азии, Африки и Латинской Америки есть десятки очень небольших по численности населения, а зачастую просто карликовых государств, демографическая политика в которых (если ее проводят) направлена в первую очередь не на снижение, а на увеличение естественного прироста населения.
В большинстве экономически развитых стран, вступивших в полосу демографического кризиса, осуществляют демографическую политику, преследующую цель повышения коэффициентов рождаемости и естественного прироста.
В первую очередь это относится к странам Европы. Особенно активную демографическую политику до конца 80-х гг. проводили страны Восточной Европы. К числу основных ее мер относились: единовременные ссуды молодоженам, пособия в связи с рождением каждого ребенка - по прогрессивно возрастающей шкале, ежемесячные пособия на детей, длительные отпуска по беременности и родам, преимущественное право на приобретение квартиры, на устройство детей в детские учреждения.
В странах Западной Европы система мер демографической политики в общем сходная, хотя, конечно, различается размерами разного рода выплат и других льгот. Например, единовременные пособия при рождении ребенка в ФРГ в начале 90-х гг. составляли 100 марок, в Великобритании - 25 фунтов стерлингов, во Франции - 2600 франков, в Испании - 3000 песет. Ежемесячные пособия выплачивали в ФРГ в размере 50 марок на первого ребенка, 100 марок на второго, 200 марок на третьего и каждого последующего, в Нидерландах от 90 гульденов на первого до 215 гульденов на восьмого ребенка. Во Франции подобные ежемесячные пособия возрастают с 500 франков на двух детей до 3000 франков на шестерых детей, причем их выплачивают до достижения детьми 16 лет. В Швеции отпуск по беременности и родам составляет 32 недели и оплачивается из расчета 90% заработной платы. Демографы считают, что политику поощрения рождаемости и естественного прироста наиболее активно проводят Франция и Швеция. Ныне средний возраст вступления в брак в Европе составляет 26,4 года для мужчин и 23,4 года для женщин. В Италии, Швейцарии, Швеции для мужчин он превышает 27, а в Германии даже 28 лет. Для женщин во Франции и Швеции он превышает 24, а в Германии, Швейцарии и Дании - 25 лет.
В США государственная демографическая политика в обычной ее трактовке фактически почти отсутствует. Гражданам в этой сфере предоставлена полная свобода выбора. Помощь семье оказывают, как правило, косвенную, в форме разных налоговых льгот. В США, на родине сексуальной революции 60-х годов, особенно широкое распространение получили различные виды контрацептивов. Однако "реабилитация" секса повлекла за собой такие бурные дискуссии, которые буквально раскололи общество на враждующие группировки. В первую очередь это относится к спору о запрете или легализации абортов, которые в США то запрещались, то разрешались - в зависимости от соотношения сил либералов и консерваторов.
В России, когда она была в составе Советского Союза, демографическая политика сводилась в основном к поощрению многодетности и осуществлению комплекса мер, обеспечивавших материальное и моральное стимулирование семьи. В конце 80-х годов, когда началось падение рождаемости и естественного прироста, эти меры были усилены и дополнены рядом новых мер по защите семей с детьми в связи с трудностями перехода к рынку. В новой, независимой, России разразился настоящий демографический кризис и началась довольно быстрая убыль населения. Демографическая ситуация имеет следующую тенденцию: произошёл слом стереотипа демографического поведения, возобладала ориентация на однодетную семью вместо многодетной; депопуляция охватывает все регионы, включая и Сибирь; депопуляционные процессы охватывают коренное население страны, что вызывает обеспокоенность судьбой русского этноса; быстрее протекают процессы старения русского населения, создающие угрозу репродуктивному потенциалу нации; демографические проблемы породили ряд социально-экономических проблем (потребность в детских дошкольных учреждениях и образовательных школах, соотношение спроса и предложения на рынке труда).
России необходима более последовательная, четкая и научно обоснованная демографическая политика, которая позволила бы ей хотя бы возвратиться к простому воспроизводству населения. Именно такая Концепция программы действий по выводу Российской Федерации из демографического кризиса была подготовлена в конце 90-х годов. Эта концепция рассчитана на срок до 2015 г.
Двумя неотъемлемыми, но различными по своему смыслу, частями любой политики являются концепция и программа (план) действий. Такое понимание, органически связанных между собой двух разных по сути категорий, хотя и составляющих единое целое, т.е. политику, исключает довольно распространенное их смешение. [14]
Исходная часть демографической политики - концепция. Это - система идей, взглядов, определяющая границы правового и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного регулирования демографического развития. Концепция - это некий подход, стратегический замысел, это то поле, в параметрах которого только и должны реализоваться соответствующие государственные проекты не только в демографических, но и смежных сферах жизнедеятельности. Концепция демографической политики, если она выступает правовым документом федерального уровня, является необходимым ориентиром в оптимизации демографических процессов во всех субъектах Российской Федерации. Если Концепция - документ регионального уровня, то она должна не только соответствовать основополагающим принципам демографического развития России в целом, но и учитывать геополитические и демографические особенности конкретного субъекта Федерации, а также смежных с ним территорий.
Концепция не может не исходить из реалий политической, социально-экономической и демографической ситуации в Российской Федерации, не принимать во внимание динамику развития других, в частности, соседних государств, а также происходящую в современном мире глобализацию различных сфер жизнедеятельности населения. Учитывая специфику реформирования России, и федеральная и региональные концепции должны ориентироваться на переходный период (возможно первая четверть ХХI века), и вместе с тем на последующее устойчивое социально-экономическое развитие, что обусловлено инерционностью демографических процессов и долгосрочностью достижения ожидаемых результатов. Концепция должна опираться на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации, ее Конституции, национального законодательства и подзаконных актов, а также учитывать опыт государственного регулирования и проведения демографической политики, как в России, так и в других странах.
Структурно концепция состоит из нескольких взаимосвязанных частей. В концепциях, разработанных уже в ХХI в. исходной частью выступает именно разностороннее обоснование цели или даже стратегии демографического развития. В соответствии с целью по основным направлениям демографического развития формулируются задачи и обосновываются приоритеты. Эта работа в основном опирается на данные анализа демографической ситуации. Формулировки задач по всем ее направлениям, выбор приоритетов в рамках этих направлений (рождаемость и семья, здоровье и продолжительность жизни, миграция населения) - все это в существенной мере обусловлено целью демографического развития. Реально оценивая демографическую ситуацию в России и в преобладающем большинстве ее регионов, к числу наиболее общих задач могут быть отнесены: повышение рождаемости и укрепление института семьи; улучшение здоровья населения и рост его продолжительности жизни; приведение миграционного баланса в соответствие с целями демографического развития.
Вторую часть демографической политики составляют программы (планы) действий или мер в области рождаемости и семьи, здоровья и смертности, миграции и расселения населения. Эти меры либо оказывают влияние непосредственно (расширение объема и улучшение качества медицинских услуг, упрощение порядка предоставления гражданства мигрантам и др.), либо опосредованно через поведение, когда меняются окружающие человека условия и у него постепенно происходят изменения ценностных ориентаций, установок и поведения в целом (таковы в основном меры по стимулированию рождаемости). В отличие от концепции, программы (планы действий) - это комплексы мероприятий правового, экономического, идеологического и организационного порядка, с помощью которых осуществляются цели и задачи демографической политики. Эти программы могут быть едиными, охватывая мероприятия по всем компонентам демографического развития, и специальными, предназначенными для реализации задач в сфере рождаемости и укрепления семьи, улучшения здоровья и снижения смертности населения, рационализации миграционных процессов. По каждой из этих задач в зависимости от уровней и тенденций в сферах рождаемости, смертности и миграции могут быть намечены приоритеты, как задачи для их первоочередного решения. Эти приоритеты чаще сего определяются исходя из повозрастных характеристик, выделения групп риска, структуры причин смерти, результативности и состава миграционных потоков и т.д.