Понятие и система земельного права
Предмет земельного права
Предметом отрасли земельного права является особый круг общественных отношений по поводу земли (земельных отношений).
Земельные отношения — это отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного управления земельными отношениями.
Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства; многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы; широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.
Участниками земельных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, организации, учреждения и граждане Российской Федерации. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут выступать участниками земельных отношений на условиях, предусмотренных ЗК РФ.
Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (ст. 3 ЗК РФ).
Специфика земельных отношений.
При определении предмета правового регулирования в области земельных общественных отношений необходимо помнить следующее.
1. В него входят лишь волевые общественные отношения, т.е. такие, которые зависят от воли людей и могут быть изменены ими
2. Предмет правового регулирования составляют не всякие волевые общественные отношения, а лишь те, которые возможно урегулировать правовыми нормами. Можно обязать исполнителей создать благоприятную окружающую среду, хотя это зависит не только от их воли, но и от многих факторов: состояния очистных сооружений, для которых не всегда можно приобрести необходимое оборудование; состояния окружающей среды соседних регионов, на которые не может распространяться юрисдикция органов данной административно-территориальной единицы; последствий деятельности предыдущих поколений и др. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустройства — улучшение (а не создание) природных ландшафтов.
3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ, поэтому законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.
4. В предмет правового регулирования включены не всякие общественные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулированы правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское законодательство, если оно противоречит международным договорам РФ, или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномочия, определенные Конституцией РФ.
5. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искусственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые условия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой-то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Это все — средства, обеспечивающие предусмотренный законом уровень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.
Следовательно, предметом, правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.
Предмет правового регулирования можно подразделить на фактически находящийся в сфере правового регулирования и потенциальный. Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве; второй — те общественные отношения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуждаются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии мелиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных мероприятий и т.п.
Перечисленные общие черты характерны для предмета регулирования любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфику, которая обусловлена тем, что объектом отношений является земля.
Для того чтобы определить предмет земельного права, необходимо раскрыть содержание термина «земля».
Широкое распространение имеет понятие «земля» — поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществляется суверенитет Российской Федерации.
В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
Однако объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражающиеся в земельном кадастре и документах государственной регистрации (ст. 6 ЗК РФ).
Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике. Часть земельного участка — определенная, площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля — условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам, не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и качественное выражение в праве общей собственности на землю.
Земельная доля (земельный пай) — установленное законодательством, должным образом оформленное и зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок.
Земельный строй РФ — это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей. Реформирование правового регулирования земельных отношений не сняло потребности в разработке понятия «земля», а, наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в последнее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.
Особенности земли как объекта правового регулирования
Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль. В экологическом понимании — это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы — лесами, недрами, водами, а в широком смысле — охватывающая все природные ресурсы.
С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности — является материальной базой всякого производства. Она — источник (ресурс) удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.
В социальном отношении — это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других — наряду с государственной — кооперативной, частной и личной собственностью.
В Российской Федерации вся земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.
Особенности правового регулирования земельных отношений:
а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основными субъектами земельной собственности должны быть граждане Российской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории. Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;
б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений.
в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;
г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который необходимо осуществлять в целях:
-своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;
-оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий;
-информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями; сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и прогнозирование изменения состояния земель.
Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права. Они должны регулироваться нормами земельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.
Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере различных отраслей права:
• государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией) особый режим использования земель;
• административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;
• гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм гражданского права в регулировании земельных отношений.
Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи — относительно недвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.
Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, — движимое имущество. Эти две составные части — недвижимость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.
Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйственном пользовании.
Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учитывает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.
Горные, лесные и водные отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством РФ и ее субъектов.
Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.
Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, 58 Конституции РФ).
Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.
Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.
Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отв./да земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Земля не может быть перенесена в другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами производства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства (другого имущества).
При правильном использовании земли ее плодородие не только не ухудшается, а постоянно возрастает.
Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена таким изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество создает невиданное по своим качествам и ценностям имущество, то и тогда земля будет ценнее его.
• Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в пространстве.
Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом.
1. Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.
2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.
3. Земельные отношения — это общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права.
Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.
Земельное право — самостоятельная отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лив, и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.